Contecon demanda la inconstitucionalidad del régimen portuario vigente en Ecuador
La concesionaria del Puerto de Guayaquil cuestiona ante la Corte el uso de simples permisos habilitantes para operar servicios portuarios privados, lo que califica como competencia desleal.
Guardacostas de la Armada del Ecuador navegan cerca del puerto de Guayaquil, en el sur de la ciudad, el 28 de marzo de 2024.
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La compañía Contecon S.A, concesionaria del Puerto Marítimo Libertador Simón Bolívar de Guayaquil, presentó una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional contra el marco legal que actualmente regula la actividad portuaria en Ecuador.
La acción pública de inconstitucionalidad, ingresada el pasado 23 de abril de 2025 y sorteada a la jueza constitucional Ximena Cárdenas, cuestiona la vigencia de normativas emitidas antes de la Constitución de 2008, que pese a su antigüedad siguen rigiendo el sistema portuario nacional.
En la demanda, suscrita por el gerente general Javier Lancha, Contecon señala que la Ley General de Puertos, emitida en 1976 y el Reglamento General de la Actividad Portuaria, expedido en 2000, permiten que el Estado autorice la operación de puertos privados sin necesidad de procesos formales de concesión o delegación.
Según la acción pública, con estas normativas, el Estado otorga a través de simples autorizaciones administrativas o permisos habilitantes la prestación de servicios portuarios estratégicos, lo que contraviene el principio de igualdad ante la ley, generando un escenario de “competencia desleal” y de "desorden" en el sistema portuario.
En su demanda, la empresa solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos impugnados y se disponga la adecuación del régimen legal portuario a los estándares constitucionales vigentes.
El Puerto Marítimo de Guayaquil, la mayor terminal multipropósito de Ecuador, enfrentó el año pasado una drástica caída de transporte de carga, atribuida desde la empresa a una brecha regulatoria que le obliga a pagar el doble de regalías y contribuciones al Estado que las de sus competidores. La terminal terminó 2024 subutilizada, operando al 23% de su capacidad.
¿Normas de rango infralegal?
- El marco normativo impugnado permite a la Subsecretaría de Puertos autorizar el uso de instalaciones marítimas o fluviales con fines comerciales a privados, sin someterlas a los requisitos y obligaciones que sí se exigen a los operadores concesionarios, aduce Contecon.
- Según los artículos 314 y 316 de la Constitución de 2008, las infraestructuras portuarias son un servicio público que debe ser prestado por el Estado u operado de forma mixta y, solo de forma excepcional, se podrán delegar a la iniciativa privada conforme a Ley.
- Según Contecon, a partir de la Constitución de 2008 se emitieron una serie de normas, de “rango infralegal”, con las que se perpetuó la prestación de los servicios portuarios por parte de privados de forma directa, sin que medie delegación formal del servicio portuario por parte del Estado.
- De esta forma, “vía normas de carácter infra constitucional y legal” -señala la empresa-, se modificó el régimen portuario y en la actualidad existen tres modalidades: operación directa por el Estado; a través de concesión o delegación; y mediante una autorización administrativa ordinaria -una tercera modalidad que, según la demanda, es impropia y no prevista en el texto constitucional-.
- La concesionaria argumenta que estas disposiciones vulneran principios constitucionales de seguridad jurídica, igualdad ante la ley, libre competencia y legalidad. A su juicio, el marco normativo actual contradice lo establecido en la Constitución de 2008.
Contecon paga el doble de contribuciones
Gonzalo Muñoz, abogado de Contecon, explica que la Carta Magna establece que los sectores estratégicos —como el portuario— deben contar con una ley que detalle la forma en la cual se admite la excepcionalidad en la participación de la iniciativa privada.
Según el abogado, “la distorsión” la genera un marco que permite la participación privada directa sin que se regulen -por ejemplo- tarifarios que sí se imponen a puertos concesionados o delegados, lo que deriva en “competencia desleal”, dice.
Contecon destina el 9,5% de sus ingresos brutos operacionales facturados al pago de regalías al Estado y paga una tasa del 2% a la Subsecretaría de Puertos (11,5% de sus ingresos en total).
Mientras que los operadores privados contribuyen solo con hasta el 5% de sus ingresos. “Tampoco existe el mismo control del Estado en materia de seguridad sobre los privados”, dice el abogado.
Dos demandas de inconstitucionalidad
La acción de inconstitucionalidad está en etapa de calificación y se espera que se califique (o no) su admisión en las próximas dos semanas. “Veamos si este problema grave es causal suficiente para adelantar el orden cronológico de la causa”, aseguró Muñoz.
PRIMICIAS consultó sobre la demanda a la Asociación de Terminales Portuarias Privadas del Ecuador (Asotep), que representa a algunos de los puertos privados más grandes de Guayaquil, como Bananapuerto y el Terminal Portuario de Guayaquil (TPG).
Desde la Asociación informaron que todavía está revisando las implicaciones de una nueva acción pública (la Nro. 34-25-IN) que aún “no ha sido admitida”, pues ya se presentó otra demanda de inconstitucionalidad “con identidad de objeto y acción” en febrero pasado (Nro. 11-25-IN).
Sobre la diferencia en la carga de aporte al Estado, ya la Asotep ha sido categórica: “No existe una brecha regulatoria que favorezca a los terminales privados frente a los concesionados, sino modelos de gestión portuaria distintos, todos reconocidos y regulados por la legislación ecuatoriana”.
Una nueva Ley de Puertos
La diferencia en el pago de contribuciones al Estado enfrenta a Contecon y a los puertos privados de Guayaquil desde el año pasado.
Un informe de seguridad encargado por la Unión Europea en el primer semestre de 2024 evidenció un panorama caótico en el sistema portuario, no solo por deficiencias en seguridad, sino también por la existencia de “normativas dispersas y la ausencia de criterios unificados” que -según el estudio- lesionan los propios intereses económicos del Estado.
El ministro de Transporte y Obras Públicas, Roberto Luque, le dijo en su momento a PRIMICIAS que el Gobierno no descartaba actualizar la Ley de Puertos y la Ley de Aviación Civil, “ambas bastante antiguas”, aunque eso no se consideraba una prioridad.
También dijo que las contribuciones al Estado no pueden ser las mismas en un proyecto que inicia con una infraestructura base y contempla unas inversiones en el tiempo como en las concesiones, frente a puertos privados que realizan una inversión desde cero.
Henry Cucalón, abogado, exasambleísta y exministro de Gobierno, respalda la demanda de inconstitucionalidad de Contecon en calidad de Amicus curiae de la acción, pues coincide que existen "normas infraconstitucionales" en el sistema portuario. “Eso es inseguridad jurídica y crea un marco desigual”, dijo.
Cucalón recalcó que lejos de oponerse a la existencia de puertos privados, lo que se busca es que operen en el marco legal vigente, con control estatal y con las debidas contraprestaciones para el Estado.
“Mientras unos cumplen contratos de concesión con reglas claras, otros actúan como si no existieran para el Estado”, señaló. También destacó que, con un nuevo período legislativo completo, existe la oportunidad política para actualizar el marco legal portuario.
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