Asamblea constituyente: una alternativa costosa y demorada para cambiar el ordenamiento jurídico en Ecuador
El presidente Daniel Noboa ha hablado de la posibilidad de convocar una Asamblea constituyente para redactar una nueva Constitución. Esto implica millones de dólares en gasto y, al menos, dos años de proceso.
El exresidente Rafael Correa durante un acto cívico en Ciudad Alfaro, en donde se elaboró la Constitución de Montecristi, en 2011.
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El presidente Daniel Noboa impulsó, durante la campaña electoral, su propuesta de una nueva Asamblea Constituyente para "refundar" un país que "necesita cambio". Su propuesta apunta a un proceso de redacción de una nueva Constitución, aunque el Gobierno no ha entregado más detalles de cuándo se podría comenzar este proceso, ni de a qué puntos especiales apuntaría la nueva Carta Magna.
La idea de la Constituyente de Noboa apareció por primera vez en diciembre de 2024, días antes del inicio de la campaña electoral para la primera vuelta. Más adelante, el ministro de Gobierno, José de la Gasca, aseguró que la idea es "fortalecer" la Constitución.
Sin embargo, independientemente de estas declaraciones del Gobierno, una Constituyente es un proceso complejo, largo y costoso. Buena parte de lo que pase si esta iniciativa avanza dependerá de la propuesta del presidente Daniel Noboa, si esta llega a concretarse.
Según la misma Constitución, el proceso de una Constituyente incluye obligatoriamente tres procesos de votación, una primera consulta popular, luego la elección de los asambleístas constituyentes y finalmente el referendo para decidir si la nueva Constitución se aprueba o no.
El primer paso: la Corte Constitucional
Si Noboa decide impulsar la iniciativa de Asamblea Constituyente, la primera puerta que deberá tocar es la de la Corte Constitucional. Esta institución deberá hacer, primero, un análisis de la vía para la reforma constitucional, y luego una revisión de la pregunta y la propuesta que haga Noboa para llamar a la Constituyente.
Karen Sichel, docente y especialista en políticas públicas, asegura que el Presidente deberá presentar a la Corte una propuesta de llamado a Asamblea Constituyente, que justifique su iniciativa y los considerandos, señale cuáles son las modificaciones que busca hacer y proponga un estatuto que establezca cuál sería la forma de elección de los asambleístas constituyentes.
En la primera revisión de la Corte, ésta deberá verificar que los cambios constitucionales propuestos se puedan hacer mediante Asamblea Constituyente, y no sean realizables por la vía de la enmienda o una reforma.
Sichel añade que la Corte ha dicho en su jurisprudencia que, sobre la vía y los considerandos, hace un análisis "de baja intensidad", no tan minucioso. "Sin embargo, cuando se habla sobre la forma de elección de los asambleístas constituyentes, el estándar es alto, y la Corte va a ver que la forma de elección de los constituyentes sea democrática y participativa", explica.
Si la propuesta de Noboa recibe un dictamen favorable de la Corte Constitucional en este primer paso, esa misma institución debe hacer una segunda revisión, de constitucionalidad de la convocatoria a la Asamblea Constituyente.
Sichel apunta que aquí se deberá revisar la pregunta que se plantearía a los ecuatorianos: que esta no induzca a la respuesta y que los considerandos permitan que el votante elija libremente, Aquí, dice, además la Corte deberá analizar a fondo si la propuesta de Noboa permite una integración democrática de la Asamblea Constituyente.
"La Corte Constitucional no va a permitir que se instale una Asamblea Constituyente de plenos poderes, sino tener una sola tarea que es la redacción de una nueva Constitución. Y va a vigilar que tenga una representación democrática".
Karen Sichel, especialista en políticas públicas
Si Noboa presenta su iniciativa, el tiempo que dure este proceso en la Corte Constitucional puede llegar a durar entre uno y dos meses, de acuerdo con lo que esa institución ha tomado para otras iniciativas similares.
La convocatoria
Si la iniciativa supera el control de la Corte Constitucional, el Presidente puede convocar, mediante decreto ejecutivo, a una consulta popular para preguntar a los ecuatorianos si desean o no que se instale la Constituyente. En el decreto se debe incluir la forma de elección de las representantes y los representantes y las reglas del proceso electoral, según lo ya revisado por la Corte
El Código de la Democracia establece plazos para este proceso. Según estos, tras el decreto presidencial, el Consejo Nacional Electoral (CNE) debe convocar a la consulta en 15 días, y ésta se debe llevar a cabo en los 60 días siguientes (dos meses).
La pregunta que se deberá plantear a los ecuatorianos debe estar en las líneas de: "¿Está de acuerdo con que se inicie un proceso de Asamblea Constituyente para que redacte una nueva Constitución?". En los anexos de dicha pregunta debe estar el estatuto propuesto por el Presidente.
El Código de la Democracia no determina un plazo para el escrutinio y proclamación de resultados. Sin embargo esto puede durar hasta un mes. Pero podría aumentar si hay objeciones al conteo de votos o incluso procesos ante el Tribunal Contencioso Electoral.
Todo este proceso electoral, con estos plazos, duraría unos tres a cuatro meses.
En manos de Noboa
Si el "Sí" obtiene el triunfo en la consulta popular sobre la convocatoria a una Constituyente, se debe llamar a nuevas elecciones para escoger a los asambleístas constituyentes. Y cuando ellos terminen su trabajo y tengan una propuesta de nueva Constitución, debe haber una tercera votación: un referendo para que la ciudadanía decida si entra en vigencia o no este texto.
Pero los plazos de todo este proceso dependerán del estatuto, redactado por la Presidencia y revisado por la Corte Constitucional.
En 2007, cuando el entonces presidente Rafael Correa llamó a la consulta popular para convocar a la Constituyente de Montecristi, el Decreto Ejecutivo No. 148 estableció un estatuto que decía que la Constituyente tendría una duración máxima de 180 días, es decir seis meses. Aunque realmente esa Constituyente funcionó por poco menos de ocho meses.
Sichel sostiene que la elaboración y redacción de una nueva Constitución debería tomar unos ocho meses, para debatir a profundidad los temas importantes que se busque cambiar. Sin embargo, el Gobierno ha anunciado que buscará una Constituyente "exprés", aunque no han puntualizado cuántos meses creen que debería tomar el proceso.
En todo caso, después del tiempo determinado en el estatuto, la Constituyente debe presentar un nuevo texto de Constitución y el CNE debe convocar a un referendo. Nuevamente, no hay plazos, y estos deberán estar incluidos en el estatuto, pero difícilmente serán menores a dos meses, sobre todo porque deberá emprenderse una campaña de difusión de la propuesta.
Es decir que este proceso podría durar entre ocho meses y más de un año, pues incluye dos elecciones con sus respectivas campañas electorales.
Un alto precio
Además de la demora en el proceso, está el costo que tendrá la Constituyente. Según un reporte de prensa de 2007, la Constituyente de Montecristi costó unos USD 200 millones.
El mayor costo son las tres votaciones que debe haber. Sólo la primera consulta popular tuvo un presupuesto de USD 17,5 millones, aprobado por el entonces Tribunal Supremo Electoral. La elección de los asambleístas constituyentes fue más costosa, llegando a más de USD 70 millones, incluyendo los gastos de la campaña.
El gobierno de Correa también construyó en Montecristi, Manabí, la infraestructura donde funcionó la Asamblea Constituyente, llamada Ciudad Alfaro. Esta tuvo un costo de casi USD 4 millones.
La Asamblea funcionó entre noviembre de 2007 y junio de 2008. Sólo en 2007, según el portal del Ministerio de Finanzas, su operación representó un presupuesto devengado de USD 1,35 millones para un mes y pocos días. El principal rubro correspondía al personal, es decir los sueldos de los asambleístas y su equipo de trabajo.
Sin embargo estos son precios de hace más de 15 años. La consulta popular de 2024, planteada por el mismo Noboa, tuvo un presupuesto de USD 60 millones.
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