Dato y Relato
¿La tumba del Banco Central del Ecuador?

Ph.D. en Economía Universidad de Boston, secretario general del FLAR y docente de la UDLA. Ex gerente general del Banco Central y exministro de finanzas de Ecuador, y alto funcionario de CAF y BID.
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El cumpleaños 25 de la dolarización trajo otro debate en Ecuador: la posible eliminación del Banco Central (BCE). Algunos analistas sostienen que, en una economía dolarizada sin moneda propia, no tiene sentido tener un “instituto emisor”, que no emite dinero. Piden la tumba del Central.
El director del Instituto de Investigaciones Económicas de la Universidad San Francisco, Pablo Lucio Paredes, propone cerrar el Banco Central, para eliminar cualquier mala tentación de manipulación monetaria.
Sería una medida drástica para evitar que en el futuro le metan la mano al BCE y emitan ecuadólares u otorguen créditos al gobierno para cubrir el déficit fiscal, tal como ya ocurrió entre 2009 y 2017. Además, sostiene que las funciones que actualmente cumple el Banco Central podrían ser llevadas adelante por otras instituciones, por el sector privado o bien eliminarse.
En el mismo sentido, el editor de Análisis Semanal, Alberto Acosta Burneo, cree que, mientras exista un banco central del cual los políticos se puedan aprovechar, la dolarización seguirá estando en riesgo. Cerrar el BCE sería extirpar el problema de raíz. “Muerto el perro, se acabó la rabia”.
El gerente del BCE, Guillermo Avellán, ha defendido la existencia y la razón de ser de la institución por mandato constitucional y legal. Su rol es clave en la administración del sistema central de pagos y en la provisión de billetes y monedas fraccionarias.
Con base al Código Orgánico Monetario y Financiero (COMF), el Banco Central administra las reservas internacionales y es el agente fiscal y financiero del Estado. Son funciones críticas, que difícilmente podrían ser sustituidas por otra institución financiera pública o privada.
Para Avellán, el BCE ha sido un custodio de la dolarización, un sistema que ha contribuido a la estabilidad macroeconómica y que goza del respaldo ciudadano, tal como analicé en un editorial anterior.
Avellán ha aceptado la invitación a un debate con analistas que cuestionan la existencia del Banco Central, lo cual resulta saludable y aplaudimos, especialmente en medio de la campaña electoral.
¿Es necesario eliminar al Banco Central del Ecuador para fortalecer la dolarización?
A fin de enriquecer el debate, es importante contestar algunas preguntas básicas, que deben hacerse quienes diseñan políticas públicas:
1. ¿Cuál es el problema que se quiere resolver?
Es clave identificar con claridad el problema que un posible cierre del Banco Central pretendería resolver. De lo contrario, sería una solución buscando un problema, que además podría adoptarse por razones políticas o ideológicas y no técnicas.
El problema principal sería la tentación. La existencia del BCE sería una golosina financiera para políticos irresponsables que pueden aprovechar sus recursos, sin pensar (o minimizar) las consecuencias de poner en riesgo la dolarización. Frente a este riesgo, se afirma, sería mejor eliminar la fuente de los malos pensamientos: el BCE.
Sería como cerrar los colegios mixtos para que los jóvenes no entren en contacto y no caigan en el pecado, los embarazos no deseados y las enfermedades. Esa fue una práctica arcaica que no tuvo los resultados esperados.
Hay muchos otros ejemplos en los que “muerto el perro no se acabó la rabia”. Sin embargo, aceptemos que en este caso la tentación es el problema y cerrando el BCE se acaba el problema.
Entonces, la siguiente pregunta que nos debemos hacer es:
2. ¿Es el instrumento propuesto (eliminación del BCE) el más eficiente para abordar el problema?
La posibilidad de otorgar financiamiento directo o indirecto del BCE al gobierno está prohibida por el COMF, en sus artículos 56 y 56.1.
A pesar de este blindaje, hay temor de que se cambie la Ley o se encuentren vacíos normativos que permitan créditos del BCE al gobierno, tal como ocurrió en el pasado reciente. Eliminar la institución sería el fin de dicha posibilidad.
Desafortunadamente, su cierre no garantizaría que en el futuro una nueva mayoría política reinstaure un banco central o un mecanismo similar que permita financiar al gobierno.
Tampoco excluye que otra institución financiera pública otorgue créditos al gobierno a través de la emisión ecuadólares o patacones digitales, sin ningún respaldo real. “Hecha la ley, hecha la trampa”.
Más allá de cualquier Ley, la clave será reforzar la convicción ciudadana, política e institucional en la necesidad de mantener una gestión legal y técnica del Banco Central, que proteja la dolarización y la estabilidad macroeconómica.
Sería deseable, por ejemplo, que los candidatos presidenciales se comprometan públicamente a desistir de cualquier intento de meterle la mano al Banco Central.
Esa es la única garantía.
3. ¿Y en cuanto a la redundancia de funciones?
Quienes proponen el fin del Central, señalan que todas las funciones actuales del BCE podrían ser desarrolladas por el sector privado, otras instituciones públicas o desaparecer.
Sin embargo, hay tareas indelegables, como la acuñación de monedas de baja denominación, y la importación de efectivo directamente del Banco de la Reserva Federal de EE.UU. (FED), que, para este propósito, trata solamente con bancos centrales.
¿Podría hacerlo el sector privado? De lo que se conoce, no existe mayor interés por parte de las instituciones financieras nacionales. Y, de haberlo, probablemente saldría más caro, pues el BCE tiene economías de escala al ser el principal proveedor.
Un tema clave es la compensación y liquidación de medios de pago, así como las transferencias desde y hacia el exterior. El BCE tiene la ventaja de mantener depósitos de las instituciones financieras y del sector público, lo que facilita dichas transferencias, compensación y liquidación. Al tener la infraestructura en marcha, tiene primacía para cumplir con este rol.
En ausencia del BCE, tendría que ser una entidad pública o privada que agrupe a los actores del sistema financiero y que se responsabilice de esta función, y la corresponsalía en el exterior. Tampoco se puede garantizar que sea más eficiente, barato y con menores riesgos y conflictos de intereses.
Es cierto que, en un sistema de dolarización, el Banco Central no juega un rol de prestamista de última instancia. Sin embargo, sí puede acceder a líneas de crédito contingente de organismos internacionales, que podrían activarse para enfrentar choques negativos.
En la actualidad, el BCE podría acceder a alrededor de USD 2 mil millones del BIS, el FED y el FLAR para atender situaciones de emergencia. Es difícil imaginar estas líneas de apoyo financiero en ausencia de un banco central.
Las funciones aquí descritas pueden considerarse como un bien público o de interés social, que el BCE puede proveerlo con cierta ventaja. Otras, como investigaciones económicas y producción estadística, si bien pueden desarrollarse en otras instituciones, desaprovecharían la credibilidad técnica e independencia que el Banco Central ha construido en casi 100 años de historia.
No obstante, asumiendo que todas las funciones del Banco Central puedan ser realizadas por otras instituciones de manera eficiente, cabe preguntarnos:
4. ¿Existe la capacidad política y de gestión para dicho cambio?
Eliminar el Banco Central requiere una enmienda constitucional o una reforma parcial al artículo 303 de la Constitución de la República. En el primer caso, se necesitarían las dos terceras partes de la Asamblea Nacional. En el segundo caso, se requeriría mayoría absoluta de la Asamblea Nacional y aprobación popular vía referéndum.
También podría darse en el marco de una Asamblea Constituyente, que no parece estar actualmente sobre el tapete de discusiones.
La calificación de la reforma y el camino a seguir lo decide la Corte Constitucional. Una vez, aprobados los cambios constitucionales, se necesitarán modificaciones legales, principalmente el Código Orgánico Monetarios y Financiero y una cantidad inmensa de leyes y reglamentos conexos.
Adicionalmente, se deberán tomar decisiones fundamentales, como quién manejará las cuentas públicas, las líneas de crédito del exterior, la representación ante organismos internacionales, la transferencia del sistema de pagos y provisión de efectivo al sector privado, etc., y realizar las modificaciones legales y reglamentarias que viabilicen dichos cambios.
El gobierno precisaría de una significativa fuerza política para llegar a acuerdos legislativos que implementen los cambios constitucionales y legales. Además, el esfuerzo requerido para gestionar la transición sería enorme.
El diablo está en los detalles: eliminar el BCE sería largo y riesgoso.
5. ¿Es esta la reforma más urgente y prioritaria del país?
Sería inusual que un gobierno de turno tenga el capital político y la capacidad de gestión para llevar adelante un cambio tan profundo como cerrar el Banco Central. Pero supongamos que sí los tiene.
Entonces, deberíamos preguntarnos si esta reforma es lo suficientemente prioritaria como para gastar el acervo político del Ejecutivo, que suele ser escaso y efímero, y la atención de muchos profesionales de instituciones públicas y privadas.
Es difícil juzgar la urgencia en llevar adelante cambios estructurales. Sin embargo, el énfasis en otras políticas públicas parecería evidente.
El país está amenazado por varias bombas de tiempo que podrían explotar en los próximos años, como la crítica situación de la seguridad social, la debilidad de las finanzas públicas e insostenibilidad de la deuda, el anacrónico mercado laboral, y el exiguo crecimiento económico.
Comparado con estos temas, cerrar el Banco Central sería una reforma de segundo orden, y tal vez equivocada e innecesaria. Utilizando la metodología de Ricardo Hausmann, no parecería ser el obstáculo más restrictivo de la economía ecuatoriana.
Lo dicho no significa que el BCE se quede en su zona de confort y no haga nada. Es clave que siga mejorando su eficiencia y resiliencia operativa, promueva la innovación en los sistemas de pagos y fortalezca el nivel técnico de su equipo profesional.
Además, se pueden explorar algunas opciones de reforma que fortalezcan su estructura financiera y su capacidad para mantener la dolarización, y la estabilidad macroeconómica y financiera del país.
Por ejemplo, el exgerente del Banco Central, Abelardo Pachano, ha planteado concentrar el rol del BCE como agente financiero del Estado para manejar el encaje, las reservas internacionales, las líneas contingentes y la compensación de grandes pagos. Transferiría todas las cuentas públicas a otra institución, como el Banco del Estado, y cesaría su rol de agente fiscal del gobierno.
De manera complementaria, se pueden considerar reformas más ambiciosas, como consolidar las funciones de política monetaria y de regulación financiera. Ello implicaría la unificación de la Junta de Política y Regulación Monetaria y la Junta de Política y Regulación Financiera.
Tener dos “juntas” es un despropósito y podría ser un buen momento para “juntarlas”. Incluso se podría pensar en fusionar el Banco Central y la Superintendencia de Bancos, como muchos bancos centrales en el mundo, para facilitar la coordinación y la regulación monetaria y financiera macro prudencial.
Todas estas son tareas para el mediano plazo. Por ahora, parecería que cerrar el Banco Central no es tarea prioritaria y podría ser una mega distracción de lo esencial.
En resumen:
- Eliminar el Banco Central intentaría resolver un problema hipotético —la tentación— y ni siquiera garantizaría su resolución definitiva.
- Requeriría un enorme capital político para acordar las reformas y un impresionante esfuerzo normativo y operativo para modificar leyes, regulaciones y entidades existentes.
- No está claro que las funciones actuales del BCE puedan ser realizadas por otras instituciones de manera más eficiente y libre de conflicto de intereses y nuevas tentaciones.
- El beneficio sería incierto y la transición podría ser traumática y riesgosa.
- Aún si el país tuviese todas las capacidades para dicha reforma, parecería más urgente enfocar las energías nacionales a enfrentar otras reformas prioritarias.
- Ello no implica abandonar reformas de mediano plazo que fortalezcan al BCE para mantener la dolarización, y la estabilidad macroeconómica y financiera del país.
En otras palabras, “si no está roto, para qué zurcirlo”, pero siempre podría mejorarse.