¿Consulta popular en diciembre? Preguntas sobre el CPCCS y jueces constitucionales complican objetivo de Noboa

Ecuador se acerca nuevamente a las urnas. Por segunda vez, desde que está en el poder, el presidente Daniel Noboa empezó un proceso de consulta popular y referendo. Su intención es cambiar la Constitución en seis temas y hacer reformas legales en uno más.

Según había anunciado Noboa hace unas semanas, su intención es que el proceso electoral se realice el domingo 14 de diciembre de 2025. Sin embargo, dos preguntas planteadas podrían truncar y posponer esa aspiración. 

En Ecuador existen dos formas de reformar la Constitución. 

La primera es a través de una enmienda, que es un proceso más expedito, ya que el Presidente de la República plantea el cambio, la Corte Constitucional (CC) revisa su constitucionalidad y, finalmente, se envía la pregunta al Consejo Nacional Electoral (CNE) para que organice las votaciones.

El segundo tipo, en cambio, es una reforma parcial a la Constitución, que se usa para cambios más significativos. En este caso, el Presidente de la República propone la reforma, la CC hace una validación inicial y el caso pasa a la Asamblea, donde debe haber un tratamiento en dos debates, con 90 días de separación. Luego, el trámite vuelve a la CC para un revisión final. Y el proceso se cierra cuando las preguntas pasan al CNE.

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En este caso, Noboa plantea dos preguntas de reforma parcial: bases extranjeras y eliminar el financiamiento estatal de organizaciones políticas. Estos procesos ya empezaron en 2024 y están en sus fases finales, por lo que no habría problema para que lleguen a un referendo en diciembre de 2025.

Además, el Mandatario propone cuatro preguntas vía enmienda, es decir, que tienen que ser más rápidas. Sin embargo, hay dos casos específicos: eliminar el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) y que los jueces de la CC sean objeto de juicio político en la Asamblea, que podrían complicar los planes de Noboa.

El camino hacia las urnas

Según las sentencias precedentes de la Corte Constitucional y los objetivos de cada una, este es el camino que deberá seguir cada pregunta para llegar a una papeleta electoral.

Esta reforma parcial a la Constitución es la que está más avanzada en el trámite. En septiembre de 2024, la Corte Constitucional ya revisó la viabilidad de ese cambio y ordenó que se lo haga a través de la Asamblea Nacional.

Luego de los dos debates de ley, el Legislativo aprobó el informe final recomendando que este cambio vaya a las urnas y devolvió el trámite a la CC. Hasta el 26 de agosto de 2025, el organismo deberá pronunciarse sobre el texto que será entregado al CNE. El proceso lleva 11 meses y aún no termina.

Esta pregunta también ya tiene un trámite avanzado. En noviembre de 2024, el presidente Daniel Noboa ya envió la propuesto a la CC y, tras su primera validación, el caso ya fue enviado a la Asamblea, ya que se está tramitando como una reforma parcial a la Constitución.

En el Legislativo, el trámite ya ha avanzado. El 23 de julio de 2025, la Comisión Ocasional aprobó el informe para segundo debate. Y el Pleno tramitará ese documento el 7 de agosto de 2025, en el debate final.

Con esa última aprobación, el trámite volverá a la CC para la verificación del texto y la pregunta del anexo y ya podrá ser enviada al CNE para la inclusión en la papeleta. El proceso lleva ocho meses y no ha concluido.

La intención del eliminar el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social no es nueva. En 2023, ya se presentaron dos propuestas ciudadanas para hacerlo. Fueron presentadas por Michael Aulestia, actual Concejal de Quito; y el Comité por la Institucionalización Democrática, que lideraba Pablo Dávila.

En ese año, la Corte Constitucional emitió los dictámenes 3-19-RC/19 y 4-19-RC/19. En ambos pronunciamientos, el organismo determinó que la eliminación del CPCCS debe hacerse conforme al artículo 442 de la Constitución, es decir, vía reforma parcial.

Pese a que en la pregunta anunciada por Noboa se habla de una enmienda. Según la jurisprudencia, se debe hacer una reforma parcial. Lo que significa que Noboa debe enviar la propuesta a la CC y, tras su validación, este organismo enviará el trámite a la Asamblea, dónde deberá haber dos debates, separados por 90 días. 

Y, en caso de que la Asamblea apruebe la reforma, el trámite volverá a la CC para que haga un último control y envíe la pregunta al CNE para que lo incluya en el referendo. 

Es el mismo trámite que con la reforma de las bases militares y la financiación de los partidos, que ya están en los últimos pasos. Pero que en este caso recién se iniciaría y que podría durar más de ocho y 11 meses, como en los casos mencionados. Es decir, existe la posibilidad de que esta pregunta no pueda votarse en diciembre de 2025.

En 2023, el entonces presidente Guillermo Lasso ya planteó la posibilidad de reducir el número de asambleístas. En la sentencia 4-22-RC/22, la Corte Constitucional determinó que el cambio debe hacerse vía enmienda, tal como lo propone ahora Noboa.

Es decir, Noboa enviará la pregunta y el anexo a la Corte, que debe validarlos y pasarlos al CNE para incluirlos en la papeleta. Eso ya ocurrió en 2023, en el referendo impulsado por Lasso. Sin embargo, el 'No' ganó con el 53% de los votos válidos.

Este caso es parecido al de la reducción de asambleístas. En 2024, el presidente Daniel Noboa ya planteó la introducción del contrato a plazo fijo y por horas en el ordenamiento jurídico ecuatoriano. La Corte decidió que se tramite vía enmienda, es decir, directamente con un referendo. Lo que ha sido considerado por Noboa en su propuesta.

En el proceso anterior, esta pregunta fue a la papeleta, pero el 69,5% de la población se pronunció en contra. Ahora, Noboa insiste en esa posibilidad, pero centrándose en el sector turístico. 

Esta es la única de las siete preguntas anunciadas por Noboa que no ha sido evaluada previamente por la Corte Constitucional. Por lo que no hay claridad de cuál será el camino para su tratamiento.

Tras el anuncio de Noboa en el que habla de una enmienda, André Benavides, abogado constitucionalista, explicó en su cuenta de X que esta propuesta debería ser tramitada a través de una reforma parcial, es decir con un tratamiento que incluya a la Corte, la Asamblea Nacional y, finalmente, la votación en las urnas.

Bajo este análisis, este cambio constitucional debería tener mismo trámite que la reforma de las bases militares y la financiación de los partidos. Al igual que en la eliminación del CPCCS, el proceso recién se iniciaría y podría alargarse hasta un año, impidiendo que llegue a la consulta de diciembre.

El único antecedente que hay en este tema es que en febrero de 2009, un grupo de ciudadanos solicitó a la Corte Constitucional una interpretación del artículo 431 de la Constitución, que es el que prohíbe que los jueces de ese organismo sean objeto de juicio político. La CC se pronunció expresando que no había nada que interpretar, ya que no había ninguna duda al respecto.

De las preguntas propuestas por Noboa, esta es la única que apunta a una consulta popular. Es decir, para hacer cambios legales en temas de interés nacional y no a reformar parcialmente o enmendar la Constitución, como en el resto de preguntas que son de referendo.

La prohibición de funcionamientos de casinos en Ecuador se estableció en 2011, a través de una consulta popular. En este caso, el procedimiento es parecido al de la enmienda. Noboa debe presentar la propuesta a la CC y este organismo pronunciarse sobre su constitucionalidad antes de ser incluida en la papeleta.

En 2024, cuando Noboa impulsó su primer proceso de consulta popular y referendo, ya incluyó una consulta para que haya casinos nuevamente. Pero la CC no se pronunció, ya que antes Noboa la retiró argumentando que "el debate ciudadano relacionado con esta temática no es oportuno en estos momentos".

Ahora, Noboa insiste en este tema, pero esta vez ha delimitado el funcionamiento de casinos a hoteles de lujo y aclarando que el 25% de las utilidades generadas por estos establecimientos serán usados en programas sociales.