¿Hubo o no consulta previa en Loma Larga? Las claves para entender el conflicto en el proyecto minero

La consulta previa, libre e informada del proyecto minero Loma Larga, ubicado en la provincia del Azuay, ha reavivado las tensiones con comunidades que se oponen a las actividades extractivas en la zona.

El pasado 19 de mayo, la Cámara de Minería anunció que el Ministerio de Energía ya había ejecutado la consulta previa de Loma Larga, por lo tanto, la empresa Dundee Precious Metals (DPM), propietaria del proyecto, está a la espera de la licencia para la explotación, con el fin de iniciar la construcción de la mina a finales de 2025.

La mina que se construirá es subterránea, de oro, cobre y plata, a gran escala. La inversión prevista es de USD 419 millones. 

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Sin embargo, varios sectores de Azuay han rechazado esas declaraciones y sostienen tajantemente que la consulta previa no se realizó. ¿Qué ocurrió en Loma Larga?

La consulta previa en Loma Larga fue una disposición judicial y debía realizarse en la Comunidad Escaleras, con jurisdicción en las parroquias rurales Tarqui y Victoria del Portete, en Cuenca.

Tras esa sentencia judicial, el Ministerio de Energía y Minas, responsable de la consulta previa, emitió un manual y aprobó que las diferentes fases del proceso debían llevarse a cabo entre el 11 de noviembre de 2024 y el 17 de enero de 2025. 

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¿Bajo qué criterios se realizó la consulta previa?

Este es uno de los puntos más polémicos, pues, pese a que la consulta previa, libre e informada está garantizada en la Constitución de Ecuador, no existe una norma que la regule.

Incluso, en 2019, la Corte Constitucional del Ecuador ordenó a la Asamblea Nacional que, en el plazo de un año, expida leyes orgánicas para la consulta previa y la consulta pre legislativa. Han pasado cinco años desde el vencimiento del plazo y esa disposición sigue sin cumplirse.

Ante este vacío legal, en marzo de 2024, el Ministerio de Energía y Minas emitió un manual para viabilizar el proceso, mediante el Acuerdo Ministerial MEM-MEM-2024-0002-AM. La institución argumenta que “la falta de ley no puede ser excusa para no garantizar este derecho”.

Pero, además, en este primer proceso de consulta previa, el Ministro de Energía solicitó el acompañamiento de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y de la Defensoría del Pueblo de Ecuador.

"Es importante mencionar que este primer proceso de consulta previa en Minería tuvo la asistencia técnica de profesionales de la OIT (Organización Internacional de Trabajo), con los mismos que se mantuvieron reuniones el 29 de julio 13 de agosto, 14 de agosto, 9 de septiembre, 19 de septiembre y 11 de octubre del 2024, con la finalidad de lograr un adecuado entendimiento de los preceptos del acuerdo 169 de la OIT y los tratados internacionales", detalla el informe. 

Pero las comunidades y organizaciones sociales que se oponen al proyecto minero aseguran que la consulta previa debe realizarse bajo una Ley aprobada por la Asamblea. Uno de los argumentos es que el numeral 7, del artículo 57 de la Constitución, ordena que, de no llegar a un acuerdo con las comunidades en un proceso de consulta previa, libre e informada para proyectos extractivos se manejará de acuerdo con la ley.

Fases de la consulta previa, según el Manuel del Ministerio de Energía:

• Preparación
• Convocatoria pública e inscripción
• Registro, información y ejecución de la consulta
• Análisis de resultados y cierre de la consulta

Según ese manual, la consulta previa no incluye un mecanismo de votación directa para decir Sí o No al proyecto minero. 

La realización de la consulta previa, según el manual, incluye un proceso de información y una discusión interna en los distintos niveles de organización de la comunidad. Luego, la instalación de una mesa de diálogo para discutir públicamente los resultados de la consulta. 

Además, el artículo 18 del manual indica que los resultados de la consulta previa, libre e informada tendrán el carácter no vinculante.

Así fue el proceso en Escaleras

Un informe que está publicado en la página web del Ministerio de Energía indica que el proceso de consulta previa en Loma Larga incluyó talleres, encuestas y reuniones con líderes comunitarios, juntas parroquiales, autoridades y organizaciones locales, como el comité de padres de familia de la Unidad Educativa del Milenio. 

Desde julio de 2024, hubo encuentros en las tenencias políticas, la Gobernación del Azuay y otros espacios públicos y privados. También enviaron invitaciones las autoridades locales, como el alcalde de Cuenca y el prefecto del Azuay, además de los presidentes de los gobiernos parroquiales. 

Se establecieron cuatro centros de información en la zona, en donde también se recibían las inquietudes de los ciudadanos. Dos de ellos, ubicados en la Estación de Cumbe – Las Américas y en la entrada a la comunidad de Kachiuayco, fueron cerrados antes de lo previsto debido a incidentes violentos, según detalla el informe.

Además, se utilizaron medios tradicionales como perifoneo y material informativo en español y kichwa para difundir información sobre el proyecto y el proceso de consulta. También se habilitó un repositorio digital con los contenidos disponibles.

Según informó el Ministerio de Energía, se llevaron a cabo 21 espacios de diálogo e información. 

La mesa de diálogo

La fase final del proceso contemplaba una mesa de diálogo entre el Estado y la comunidad, programada para el 11 de enero de 2025 en el Templete de Tarqui, en la parroquia Victoria del Portete. Sin embargo, la reunión fue interrumpida por incidentes violentos. 

La mesa de diálogo se desarrollaba bajo custodia policial y de militares, solicitada por los incidentes que ya habían ocurrido antes, según el informe del Ministerio de Energía. Según el registro de asistencia había casi 100 personas de la comunidad. 

Sin embargo, mientras se cumplía la actividad, al lugar llegaron unos 60 ciudadanos liderados por el excandidato presidencial Yaku Pérez, para expresarse en contra de la consulta previa, según el informe del Ministerio de Energía. 

"Durante momentos de tensión, algunos miembros de este grupo comenzaron a levantar y mover las sillas... generando un ambiente de desorden y confrontación", indica el informe.

Un parte policial reporta que hubo personas agredidas con golpes por parte de los manifestantes, incluso un comunicador que documentaba la consulta previa fue llevado a una casa de salud porque tenía un golpe en la cabeza y varias heridas.   

Los asistentes fueron evacuados por seguridad y la mesa de diálogo no se volvió a instalar. 

Finalmente, el Ministerio de Energía argumenta en su informe final que cinco días después del incidente, recibió un oficio firmado por "miembros de las comunidades de Churuguzo, San Pedro de Escaleras, Kachihuayco, Las Américas, Estación de Cumbe, ubicadas en la Comunidad Escaleras", en el que expresan su respaldo al proyecto, bajo una serie de condiciones.

Ese documento está disponible en la página web del Ministerio de Energía y cuenta con el respaldo de casi 100 firmas, lo puede encontrar aquí. Pero la directiva de Escaleras desconoce ese respaldo.

"No fuimos consultados"

"Nunca fuimos consultados", sostiene una carta pública difundida el 28 de mayo y firmada por Manuel Pugo, presidente de la comunidad San Pedro de Escaleras, y otros miembros de la directiva.

Ellos argumentan que las actividades llevadas a cabo por el Ministerio de Energía no constituyen una consulta previa como tal, ya que no incluyeron un mecanismo de votación directa sobre el proyecto minero.

Incluso, hay quienes aseguran que desconocen totalmente la realización de la consulta previa. “Nosotros desconocemos que esto haya sucedido en nuestro territorio”, aseguró Jorge Quizhpe, vocal del Comité Pro mejoras de San Pedro de Escaleras, en una rueda de prensa en Cuenca, el 20 de mayo.

La Federación de Organizaciones Campesinas del Azuay (FOA) también se pronunció. "En diciembre de 2024 y enero de 2025, el Ministerio de Energía y Minas intentó realizar supuestas consultas previas sin cumplir los requisitos establecidos por la Corte Constitucional", dice un comunicado dirigido a los medios de comunicación. 

Además, la FOA y otras organizaciones sociales sostienen que "las poblaciones han votado en contra del proyecto minero en dos ocasiones", en referencia a las consultas populares llevadas a cabo en Girón, en 2019, y en Cuenca, en 2021, cuando el 80% de la población apoyó el cese de las actividades mineras.

Sin embargo, las autoridades defienden que la prohibición de las actividades mineras aplica a futuro.

¿Quiénes conforman la comunidad de Escaleras?

Escaleras no es un territorio delimitado como tal, como una parroquia. Es una comunidad legalmente constituida que se autodefine como indígena. Fue creada mediante Acuerdo Ministerial Nro. 1543, otorgado por el Consejo de Desarrollo de Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (Codenpe), el 24 de noviembre de 2009. 

Tiene jurisdicción en dos parroquias de Cuenca: Victoria del Portete y Tarqui. Y se encuentra a 15 kilómetros del área de implementación del proyecto Loma Larga. 

Es difícil precisar el número de personas que son parte de la Comunidad indígena Escaleras. Debido a que, según sus estatutos de creación, son integrantes los que suscribieron el acta de constitución y los que posteriormente han solicitado ser parte y fueron aceptados. 

En un informe del Ministerio de Energía y Minas, que es de acceso público, se presenta un listado de 107 personas que integran la comunidad, según el estatuto de Escaleras del 2009. Pero no hay un dato oficial más actualizado.

Un reporte del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) indica que las localidades en donde Escaleras tiene jurisdicción suman 1.998 habitantes, de acuerdo con el censo de 2022. Estas localidades son: Churuguzo, San Pedro de Escaleras, Kachihuayco, Las Américas, Estación de Cumbe. 

Pero no todos los habitantes de esas organizaciones pertenecen a la Comunidad Escaleras como tal. 

Según el INEC, un 88,79% de los habitantes de esas jurisdicciones que componen Escaleras se autoidentifican como mestizos y un 10,31% como indígenas.

Incluso, hay disputas sobre quiénes lideran la comunidad. Por un lado, está el representante legal del Consejo de Gobierno, que es Efrén Arévalo y su nombre está registrado en la Secretaría de Pueblos y Nacionalidades. Él sí asistió a las actividades de la consulta previa. 

Pero en la comunidad Escaleras también hay una directiva, que está integrada por los opositores al proyecto minero y son quienes aseguran que no han sido consultados. Su presidente es Manuel Pugo. 

¿Qué es la consulta previa y por qué debía realizarse en Loma Larga?

La consulta previa, libre e informada es un derecho colectivo de los pueblos y nacionalidades indígenas. Debe realizarse antes de aprobar o ejecutar proyectos que puedan afectar sus territorios, según lo establece la Constitución ecuatoriana y tratados internacionales.

La consulta previa no se hace a toda la población. Es específicamente para las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas que podrían resultar afectadas por la actividad minera. 

Inicialmente, no estaba previsto aplicar este mecanismo en Loma Larga, pues en Azuay, en las zonas de influencia directa del proyecto, la población indígena es minoritaria. 

Además, la comunidad Escaleras no se encuentra en el área de influencia directa del proyecto.

No obstante, en 2023, la Corte Provincial de Justicia del Azuay ordenó al Estado realizar la consulta previa únicamente en la comunidad Escaleras como medida de reparación por la vulneración de este derecho, tras un recurso interpuesto por organizaciones como la FOA.

¿Qué se viene ahora?

El proyecto Loma Larga fue suspendido por una orden judicial hasta se cumplan cuatro acciones de reparación, entre estas la consulta previa y la consulta ambiental. 

Las instituciones responsables de cumplir esas acciones ya entregaron al juez del caso la información con la que argumentan que cumplieron las medidas dictadas. 

Ahora, el juez deberá revisar todo el material recibido y tomar una decisión sobre esa acción judicial. 

Las comunidades que se oponen al proyecto, como la Federación de Organizaciones Campesinas, ya  han anunciado nuevas acciones contra el Estado y piden al juez que no acepte el proceso de consulta previa presentado por el Ministerio de Energía.

Mientras que la empresa minera confía en que, tras este proceso, pueda continuar con su planificación y avanzar con la construcción de la mina.

"Ya venimos preparándonos desde hace dos años, sabemos de las preguntas que la gente puede tener, es normal que las haya, pero cualquier ciudadano que tenga inquietudes puede acercarse", indicó a PRIMICIAS el gerente general de Dundee, Guillermo Salgado.

Al ser consultado sobre el rechazo de un sector de la comunidad a la consulta previa, el gerente respondió: "Somos respetuosos de las leyes... esta fue una actividad liderada por el Ministerio de Energía y Minas, es a ellos a quiénes se debe hacer esas preguntas".