¿Qué es la “pereza fiscal” y cómo impacta en el mapa de los gobiernos locales de Ecuador?

Cada mes, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) transfiere recursos a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) de todo el país. Es un mandato constitucional, parte del sistema de equidad territorial que Ecuador construyó desde 2008. Sin esas transferencias, decenas de municipios, sobre todo los más pequeños y alejados, dejarían de funcionar en cuestión de días.

La pereza fiscal, también llamada fatiga fiscal, es el fenómeno que ocurre cuando un gobierno subnacional reduce su esfuerzo por recaudar ingresos propios en un contexto en el que existen transferencias constantes y predecibles del gobierno central. En términos sencillos, es más fácil estirar la mano hacia el presupuesto nacional que asumir el costo político de cobrar impuestos a los propios vecinos.

Qué es la pereza fiscal y por qué importa ahora

En la literatura de economía pública, la pereza fiscal se produce cuando un gobierno subnacional dispone de fuentes propias de recaudación —impuesto predial, patentes, tasas— pero no las explota en proporción a su base económica, porque los ingresos por transferencias cubren sus necesidades de gasto sin necesidad de ese esfuerzo adicional.

El mecanismo central es el llamado efecto sustitución, el ingreso externo reemplaza al ingreso propio en lugar de complementarlo. A diferencia de lo que ocurriría si el gobierno local tuviera que financiarse exclusivamente con sus propios tributos, la existencia de transferencias garantizadas reduce el incentivo para activar esas fuentes internas.

Un concepto directamente relacionado es el flypaper effect (efecto papel atrapamoscas), formalizado en la literatura académica por James Hines Jr. y Richard Thaler en su artículo titulado “Anomalies: The Flypaper Effect, publicado en el Journal of Economic Perspectives”. En ese trabajo, los autores documentan que, contrariamente a lo que predice la teoría económica estándar, las transferencias intergubernamentales generan un aumento del gasto público local significativamente mayor que un incremento equivalente en el ingreso privado de los ciudadanos.

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Para las transferencias en bloque sin restricciones, los efectos estimados se sitúan frecuentemente cerca del 100%, muy por encima del 5% al 10% que la teoría predice. El término fue acuñado por el economista Arthur Okun para describir que el dinero enviado por el gobierno central tiende a quedarse donde cae, expandiendo el gasto local en lugar de liberar recursos para reducir impuestos propios.

Pero es importante distinguir pereza fiscal de incapacidad fiscal. La incapacidad fiscal ocurre cuando un gobierno local genuinamente carece de base económica para generar ingresos propios: territorios con baja densidad poblacional, sin actividad comercial o industrial significativa y con tierra de bajo valor de mercado. En ese caso, la dependencia de transferencias no refleja una decisión sino una condición estructural. La distinción es relevante para el diseño de políticas públicas, ya que las soluciones para uno y otro caso son distintas.

Como señala el académico Wallace E. Oates en su artículo titulado “An Essay on Fiscal Federalism”, la descentralización solo es eficiente cuando los gobiernos subnacionales cuentan con una base fiscal suficiente para financiar los bienes públicos bajo su competencia; de lo contrario, las transferencias intergubernamentales no son un incentivo perverso, sino un mecanismo de corrección de desequilibrios estructurales.

Lo que dicen los números: la estructura de ingresos de los GAD en 2025

Los datos mensuales del MEF para 2025 muestran con claridad el problema. Entre enero y septiembre, los GAD recibieron ingresos que en varios meses dependieron de las transferencias del Estado central en porcentajes que van del 36% al 70%, mientras que los ingresos de autogestión, es decir, lo que los propios gobiernos locales recaudan, oscilaron entre el 23% y el 60% (Tabla 1).

Enero aparece como el mes más sano en términos de autogestión (60%), pero eso responde en parte a que es cuando se concentran los pagos de impuestos prediales anuales, no a una mejora estructural. A partir de febrero, la dependencia de las transferencias sube de forma consistente, llegando al 70% en septiembre. La autogestión cae al 23% ese mismo mes.

Estos números no son un promedio nacional abstracto: representan el agregado de 221 municipios, 23 prefecturas y los gobiernos parroquiales.

¿En qué se usa el dinero que llega?

La otra cara del problema es cómo se gasta lo que se recibe. El MEF también publica la estructura del gasto de los GAD, y los datos de 2025 muestran una tendencia positiva en la superficie: la inversión (erogación no permanente) representa entre el 56% y el 73% del gasto mensual, por encima del gasto corriente (Tabla 2).

Sin embargo, la lectura debe hacerse con cuidado. En el caso de los municipios pequeños, buena parte de lo que se clasifica como “inversión” son obras menores o convenios con el Gobierno Central que se contabilizan como egresos no permanentes, pero que no necesariamente responden a una planificación local autónoma.

Considerando que el debate en la Asamblea Nacional sobre exigir que al menos el 70% del presupuesto se destine a inversión pública revela que hoy esa condición no se cumple de forma universal, especialmente en prefecturas, donde hasta el 40% de las transferencias puede destinarse al pago de nómina, se vuelve fundamental la advertencia de Roy Bahl y Johannes Linn.

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En su obra para el Banco Mundial, los autores argumentan que en sistemas con alta dependencia la autonomía se erosiona. Sostienen que cuando el nivel central define tanto el monto total del gasto como la forma en que se distribuye el presupuesto, los gobiernos locales pierden su esencia política y pasan a funcionar, en la práctica, como extensiones administrativas del poder central.

Los cantones más grandes

Para dimensionar el fenómeno de manera concreta, resulta útil mirar a los diez cantones con mayor población según el Censo 2022. Estos concentran la mayor parte del territorio urbano del país y, en teoría, tienen la base económica más amplia para generar ingresos propios (Gráfico 1).

Los tres primeros cantones -Guayaquil, Quito y Cuenca- concentran la mayor actividad económica urbana del país y disponen de las bases tributarias más amplias para la generación de ingresos propios: predial urbano y rural, patentes comerciales y tasas de servicios. 

A partir del cuarto cantón, el perfil poblacional sigue siendo significativo, pues Santo Domingo, Ambato, Portoviejo, Machala, Durán, Manta y Daule registran entre 222.000 y 441.000 habitantes, según el Censo 2022, lo que implica que también cuentan con bases económicas de escala considerable. El análisis del flypaper effect resulta particularmente relevante para este grupo; a mayor disponibilidad de transferencias garantizadas, menor es el incentivo para activar instrumentos tributarios propios, independientemente del tamaño de la base imponible disponible.

Actualmente en la Asamblea Nacional se debate un proyecto de ley que busca atacar directamente el problema. La propuesta más discutida establece que todo GAD que no destine al menos el 70% de su presupesto a inversión pública verá reducida su asignación al mínimo constitucional, equivalente al 15% de los ingresos permanentes del Gobierno Central.

La norma busca presionar a los municipios que usan el dinero nacional para pagar sueldos en lugar de construir obra, pero tiene detractores: los gobiernos pequeños argumentan que sin las transferencias no pueden ni mantener la nómina mínima necesaria para operar.

El debate revela la tensión central del problema. La pereza fiscal no se resuelve solo castigando a quienes no recaudan, porque en muchos casos la incapacidad es real. La solución de fondo pasa por reformar la fórmula del MEF para que el esfuerzo fiscal tenga un peso real, no simbólico; por obligar a actualizar catastros con asistencia técnica del Estado central; y por ampliar las facultades tributarias de las prefecturas de manera razonada y controlada.

Lo que los datos de 2025 dejan claro es que el modelo actual tiene un límite. Cuando el Gobierno Central atraviesa dificultades fiscales, los GAD con menor autonomía fiscal son los más vulnerables ante retrasos en transferencias. En este contexto, significa que la recolección de basura se detiene, que los proyectos de agua potable se paralizan, que los funcionarios no cobran. El costo lo pagan los ciudadanos.

(*) Economista, analista económica Gestión Digital.