El futuro de las cooperativas: ¿conversión a bancos o mejor supervisión?

Las cooperativas de ahorro y crédito manejan activos que bordean los USD 30.000 millones, lo que equivale a más del 23% del Producto Interno Bruto (PIB). Algunas son más grandes que varios bancos privados: superan los USD 1.000 millones en activos, tienen cientos de miles de socios y una presencia territorial que llega donde el sistema bancario tradicional no alcanza.

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Ese crecimiento, que en otro contexto podría considerarse un éxito, hoy se vuelve motivo de intervención. La Ley de Integridad Pública abre la puerta para que algunas cooperativas sean obligadas a transformarse en bancos. La nueva Junta de Regulación Financiera definirá qué entidades deberán dar el salto, con base en su tamaño, nivel de interconexión y riesgo sistémico.

El argumento técnico es claro: si las cooperativas grandes se parecen cada vez más a los bancos, deberían operar bajo las mismas reglas. Pero lo que parece una medida de prudencia regulatoria esconde un problema: forzar su conversión implica cambiar su naturaleza jurídica, eliminar la figura del socio y desarticular un modelo popular y solidario que ha permitido su expansión en sectores tradicionalmente excluidos del crédito formal.

Informes recientes del Fondo Monetario Internacional (FMI) reconocen debilidades en el control del sector, pero no proponen su transformación, sino una supervisión más exigente para las entidades grandes. La disyuntiva no es menor: convertirlas implica redefinir el papel del cooperativismo en Ecuador. Supervisarlas bien, en cambio, permitiría corregir los vacíos sin desnaturalizar su esencia.

Panorama del sector cooperativo

A mayo de 2025, el sistema cooperativo ecuatoriano administra activos por USD 29.467 millones. El sector no solo ha crecido en tamaño: se ha consolidado como un actor estructural del sistema financiero, con una capacidad de intermediación comparable a la banca privada.

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Las cooperativas de ahorro y crédito tienen una cartera de crédito de USD 17.882 millones, que representa el 60,7% del total de sus activos. La mayor parte del financiamiento se concentra en crédito de consumo, seguido de microcrédito y crédito productivo.

El sistema está conformado por 398 entidades activas, de las cuales 394 son cooperativas y solo 4 mutualistas. Aunque la mayoría (75%) pertenece a los segmentos 3, 4 y 5 —compuestos por cooperativas pequeñas—, el grueso de los activos, depósitos y créditos está concentrado en 43 cooperativas del Segmento 1, las más grandes. Estas entidades, por sí solas, manejan cerca del 80% del total del sistema cooperativo.

El número de socios supera los 6 millones de personas, lo que representa la tercera parte de la población ecuatoriana. Su distribución por género es casi igualitaria (51% hombres, 49% mujeres), y la mayoría se concentra entre los 30 y 65 años.

Pese a su expansión, el sistema cooperativo enfrenta desafíos. La morosidad, por ejemplo, se mantiene por encima de la observada en la banca privada. Además, el número de cooperativas activas ha disminuido de forma sostenida desde 2015, en un proceso de depuración que ha dejado fuera a más de 470 entidades, ya sea por liquidación, extinción o absorción.

El tamaño importa, pero la supervisión importa más

El argumento central detrás de la conversión forzada de cooperativas en bancos es el riesgo sistémico. Algunas cooperativas han alcanzado un tamaño e interconexión tal que su caída podría afectar al conjunto del sistema financiero. De allí la idea de someterlas a las mismas reglas que los bancos privados. Pero esta lógica omite un punto clave: el tamaño no genera riesgo por sí solo; lo hace la debilidad de la supervisión.

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Como lo explicó Margarita Hernández, exsuperintendenta de Economía Popular y Solidaria, en entrevista con Teleamazonas, el riesgo no reside en si una institución es cooperativa o banco, sino en la calidad de su regulación, su gobernanza y su monitoreo. Una cooperativa grande puede ser riesgosa si opera sin controles adecuados, pero lo mismo aplica para cualquier banco mal gestionado.

Desde esa perspectiva, la conversión no garantiza estabilidad, y sí puede introducir nuevos riesgos si se impone sin planificación, sin participación de los socios y sin una institucionalidad capaz de gestionar el proceso. En lugar de resolver una falla, podría agravarla.

Según el informe Financial System Stability Assessment, el sistema cooperativo ha crecido rápidamente y algunas de sus entidades ya operan con una complejidad comparable a la de ciertos bancos. No obstante, el FMI es claro en su diagnóstico: las cooperativas no representan un riesgo sistémico inmediato. Su nivel de interconexión con el resto del sistema financiero es moderado, su fondeo es estable y su enfoque de negocio es más conservador que el de la banca tradicional.

El problema no es el tamaño, sino la supervisión. Según el informe del FMI, la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria (SEPS) presenta deficiencias críticas en la capacidad institucional. El organismo carece de herramientas para una supervisión efectiva basada en riesgos, no cuenta con una arquitectura normativa suficientemente robusta, y enfrenta vacíos en cuanto a resolución bancaria, gobernanza y transparencia.

En lugar de proponer la conversión de cooperativas, el FMI recomienda:

1. Fortalecer la supervisión proporcional al riesgo;

2. Clasificar a las entidades según criterios objetivos (como tamaño, complejidad, alcance territorial);

3. Ampliar el marco legal y operativo de la SEPS.

Una lectura similar emerge de los Apuntes de Economía No. 76 del BCE, que analizan los factores que pueden desencadenar inestabilidad financiera. El documento advierte que los riesgos sistémicos no dependen exclusivamente del tipo de institución, sino de variables como la calidad de los activos, la concentración de riesgos y la capacidad de absorción de pérdidas.

Bajo este enfoque, las cooperativas grandes sí requieren atención especial, pero desde una lógica de monitoreo técnico, no de transformación institucional. En dicho documento, el BCE incluso propone diseñar pruebas de estrés específicas para cooperativas y desarrollar un marco de seguimiento que combine indicadores financieros, indicadores de gobernanza y métricas de inclusión.

Estos argumentos convergen en una conclusión central: el verdadero desafío no es convertir cooperativas en bancos, sino transformarlas en entidades sólidamente supervisadas, con mejores prácticas de gobernanza, provisiones prudenciales acordes al riesgo y mayor transparencia operativa.

El futuro de las cooperativas: ¿conversión o mejor supervisión?

El crecimiento de las cooperativas no es el problema. El verdadero desafío es que ese crecimiento ha superado la capacidad del Estado para supervisarlas con eficacia. Algunas operan con volúmenes y complejidad comparables a los bancos, pero bajo normas menos exigentes. Esa brecha genera riesgos. Pero intentar cerrarla forzando su conversión en bancos es una respuesta que desatiende la raíz del problema.

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Ni el tamaño ni la figura jurídica determinan el riesgo sistémico. Lo que realmente importa es la calidad de la gestión, el control interno y la eficacia de la supervisión externa. Cambiar el estatus legal de una cooperativa no garantiza mayor estabilidad financiera. En cambio, sí puede generar costos elevados: desnaturalizar el principio de solidaridad, romper estructuras organizativas democráticas y alejar a millones de socios de una economía que eligieron construir de forma asociativa.

La supervisión debe escalar con el tamaño y la complejidad, no sustituir el modelo por decreto. Países con sectores cooperativos robustos han optado por marcos de supervisión diferenciados, con estándares prudenciales estrictos, sin imponer la lógica bancaria al modelo solidario. Ecuador podría seguir ese camino.

Pero para hacerlo, se requiere una agenda ambiciosa de fortalecimiento institucional: una Superintendencia con mayor autonomía técnica, recursos humanos calificados, tecnología moderna y capacidad para intervenir con oportunidad. Eso sí implica reformas legales, pero orientadas a cerrar brechas regulatorias, no a imponer uniformidad institucional.

Las cooperativas no deben ser penalizadas por crecer. Deben ser reguladas mejor, por el bien de sus socios, de la estabilidad del sistema y de un modelo financiero que sigue siendo clave para la inclusión. Frente al dilema de convertirlas o supervisarlas, la respuesta no es menos exigente, pero sí más sensata: mejor supervisión, no conversión forzada.