El sistema tributario de Ecuador beneficia a pocos y presiona a muchos: ¿cómo salir del laberinto?

El sistema tributario ecuatoriano otorga exoneraciones, deducciones y privilegios fiscales a quienes más tienen, mientras la carga impositiva recae sobre quienes no pueden eludirla. A esto se suman altos niveles de evasión y una larga lista de reformas parciales que nunca tocan el fondo del problema. El resultado es un modelo que no recauda lo suficiente, no redistribuye y limita la capacidad del Estado.

• Estamos frente a una propuesta de ley que fomenta las desigualdades

Este sistema no solo es injusto, también es ineficiente. Al no cobrar lo que debería a quienes pueden aportar más, el Estado termina con menos recursos para invertir en salud, educación, infraestructura o protección social. Y cuando la recaudación no alcanza, el país se endeuda o ajusta el gasto, postergando las respuestas a problemas urgentes.

En el fondo, es una paradoja difícil de justificar: el Estado renuncia a cobrar a quienes más pueden contribuir (mediante exoneraciones e incentivos fiscales), pero mantiene o incluso incrementa la presión sobre quienes no tienen cómo evadir. Esa contradicción no solo debilita la recaudación: también erosiona la legitimidad del sistema y amplía las desigualdades que debería corregir.

El gasto tributario: un subsidio invisible

Cuando se habla de gasto público, la atención suele centrarse en lo que el Estado gasta en salud, educación o subsidios como el de los combustibles. Pero hay otro tipo de gasto, mucho menos discutido y más opaco: el gasto tributario.

• Gasto tributario de 2022 aumentó un 6,2% en comparación con el año previo

Se trata de todo lo que el Estado deja de recaudar mediante exoneraciones, deducciones, créditos fiscales o regímenes especiales. Son beneficios otorgados a ciertos sectores, empresas o personas con el argumento de fomentar la inversión, apoyar determinadas actividades económicas o aliviar cargas tributarias. En la práctica, operan como subsidios fiscales encubiertos: no se transfieren desde el presupuesto, pero reducen de forma significativa los ingresos del Estado.

En 2023, el gasto tributario alcanzó los USD 5.776 millones, lo que equivale al 4,9% del PIB y representa el 39,1% de la recaudación total del Servicio de Rentas Internas (SRI), según las últimas cifras oficiales. Es decir, cuatro de cada diez dólares que deberían ingresar a las arcas fiscales no lo hacen por causa de estos beneficios.

El problema no es solo cuánto se deja de percibir, sino quiénes se benefician. En muchos casos, estos incentivos fiscales terminan concentrándose en sectores con alto poder económico o en contribuyentes con mayor capacidad de gestión y lobby. Son recursos públicos a los que acceden pocos, sin que exista una evaluación rigurosa de su efectividad o de su impacto en la equidad.

Un hecho es que el gasto tributario no recibe el mismo escrutinio que otros subsidios o programas sociales. Mientras las transferencias dirigidas a los sectores más pobres suelen ser etiquetadas como “subsidios”, a estos beneficios fiscales se los presenta como “incentivos”, sin mayor debate ni exigencia de resultados. Sin embargo, el impacto fiscal es igual o mayor y como está oculto en el entramado normativo, permanece fuera del radar del debate público, a pesar de sus profundas implicaciones económicas y sociales.

¿Quiénes se benefician del gasto tributario?

El gasto tributario no solo es elevado: también está concentrado. Aunque suele justificarse como una herramienta para promover inversión, empleo o desarrollo, en la práctica estos beneficios fiscales se reparten de forma desigual, favoreciendo a quienes menos lo necesitan.

• Habrá menos beneficios tributarios para personas y empresas desde 2022

Según el más reciente informe del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), en Ecuador el gasto tributario se ubica por encima del promedio regional (4%). Solo países como Colombia, Uruguay y Honduras presentan niveles más altos. En términos del peso sobre la recaudación potencial, Ecuador también destaca: el 36,7% de lo que podría recaudarse se pierde por concepto de beneficios tributarios, frente a un promedio regional del 25,5%.

Ahora bien, ¿quién se queda con esos beneficios? Según los datos oficiales del SRI, el 10% más rico de los contribuyentes concentra el 74,5% del gasto tributario dirigido a personas naturales, y el 30% más rico acapara el 97,6% del total. Esto significa que la mayoría de la población —que representa los ingresos más bajos y medios— recibe apenas una fracción marginal de estos “incentivos”.

Estos datos provienen de una metodología oficial del SRI que desagrega el gasto tributario de personas naturales por deciles de ingreso, con base en las declaraciones de impuesto a la renta (formulario 102 y anexos de relación de dependencia). En el último ejercicio disponible (2022), el gasto tributario total para personas naturales fue de USD 713 millones, y la distribución confirma que los beneficios están altamente concentrados en los tramos superiores del ingreso.

En el ámbito empresarial, la lógica es similar. El 10% de las empresas más grandes recibe el 96% del gasto tributario vinculado al impuesto a la renta. En contraste, el 40% de las empresas más pequeñas no genera impuesto alguno, por lo que queda automáticamente excluido de los beneficios. Es decir, el sistema subsidia más a quienes ya tienen mayor capacidad económica, agravando la desigualdad y distorsionando la competencia.

Todo esto ocurre mientras el debate público se enfoca en los subsidios que reciben los sectores más vulnerables. Las transferencias directas a los hogares pobres suelen generar titulares, auditorías y críticas. Pero las transferencias fiscales hacia los más ricos se presentan como “incentivos” y permanecen blindadas por el lenguaje técnico. Similar mecanismo, distinto tratamiento.

Evasión y elusión, el otro hueco en la recaudación

Además de los beneficios fiscales otorgados por norma, el sistema tributario ecuatoriano sufre una pérdida estructural de ingresos por otra vía: la evasión y la elusión. Ambas prácticas, ya sea ilegales o legalmente ambiguas, erosionan la base impositiva, refuerzan la regresividad del sistema y profundizan la carga tributaria para los que sí cumplen.

• Ecuador pierde USD 1.121 millones cada año por evasión del Impuesto a la Renta de personas

En el caso del Impuesto a la Renta de Personas Naturales, los datos oficiales del SRI muestran que entre 2014 y 2021 la brecha tributaria promedio fue del 59%. Es decir, de cada USD 100 que debieron recaudarse, USD 59 no ingresaron al fisco.

El panorama del IVA, el principal impuesto del país por volumen de recaudación tampoco es alentador. Según el FMI, entre 2015 y 2020 la brecha promedio de cumplimiento del IVA fue del 25%. En otras palabras, uno de cada cuatro dólares que deberían recaudarse por este tributo se pierde.

Esto da como resultado un sistema que tolera evasores, premia a los exonerados y presiona a los que cumplen. La evasión tributaria, al igual que el gasto tributario, beneficia a los que más pueden contribuir, pero menos aportan. Y sin un cambio institucional profundo —que fortalezca la administración tributaria, amplíe la base imponible y sancione eficazmente el incumplimiento— el Estado seguirá perdiendo ingresos esenciales para financiar necesidades básicas.

Parches para un sistema roto

En los últimos 20 años, Ecuador ha vivido más de 25 reformas tributarias, lo que equivale a poco más de una por año en promedio. Solo entre 2023 y 2024 se aprobaron cuatro reformas, tres de ellas en un lapso de apenas seis meses.

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Casi todas estas reformas han sido tramitadas bajo la figura constitucional de “urgencia económica”, que obliga a su aprobación en 30 días. Esto limita el debate público, reduce el análisis técnico y convierte a la política tributaria en una sucesión de medidas improvisadas, sujetas a la presión coyuntural del momento. El resultado es un entorno de incertidumbre normativa, que afecta la planificación de hogares, empresas y del propio Estado.

El patrón se repite en cada ciclo: se crean nuevos impuestos o se elevan tasas para enfrentar un bache fiscal, pero al mismo tiempo se otorgan exoneraciones, deducciones y regímenes especiales sin evaluación previa. En 2020, por ejemplo, existían al menos 50 rebajas fiscales en el Impuesto a la Renta, entre deducciones, exenciones y tratamientos diferenciados.

Además, cada gobierno ha promovido su propio régimen especial: RISE (2007), régimen de microempresas (2018), RIMPE (2021), entre otros. Como advierte el economista Nicolás Oliva, este modelo ha sido “capturado por grupos de presión” que promueven beneficios fiscales a medida: deducciones, rebajas, exenciones, entre otras. De modo que el sistema deja de ser una herramienta para redistribuir la riqueza y se convierte en un campo de disputa por privilegios sectoriales.

Lo más grave es que esta lógica ha desplazado por completo el debate sobre una reforma estructural. En lugar de avanzar hacia un sistema progresivo, equitativo y sostenible, se acumulan parches que amplifican la regresividad, la opacidad y la ineficiencia fiscal.

Ni gradual ni parcial, el cambio tiene que ser estructural

Ecuador no enfrenta únicamente un problema de recaudación, sino una crisis estructural del modelo tributario. Un sistema donde se condonan impuestos a quienes más tienen, se pierde casi el 60% del impuesto a la renta por evasión, y se deja sin fiscalizar cerca de un cuarto del IVA, no puede sostener ni el desarrollo económico ni la cohesión social.

La consecuencia más inmediata es fiscal: el Estado pierde miles de millones de dólares cada año por decisiones políticas (exoneraciones) y por omisiones institucionales (evasión y elusión). Esta renuncia afecta directamente la capacidad de financiar salud, educación, protección social, inversión pública y servicios esenciales para la mayoría de la población.

Pero hay un precio aún más profundo: la erosión de la legitimidad fiscal. Cuando el sistema premia a quienes pueden evitar impuestos y carga sobre quienes no pueden escapar, se quiebra la relación básica entre ciudadanía y Estado. Se pierde confianza, se debilita la cultura tributaria y se alimenta el escepticismo frente a cualquier intento de reforma.

Además, el costo social se amplifica. La falta de equidad fiscal no solo agrava la desigualdad, sino que también reproduce círculos de exclusión, frena la movilidad social y limita las oportunidades para millones de personas. El sistema, lejos de corregir las asimetrías del mercado, las refuerza desde el diseño normativo.

No reformar, o seguir reformando sin tocar los privilegios estructurales, no es una opción neutral. Es una decisión que perpetúa un modelo regresivo y mientras se pospone el debate de fondo, el ajuste recae cada vez más sobre el gasto social, los hogares vulnerables y el empleo informal.