Focalizar los subsidios en Ecuador, la gran tarea pendiente: pasan los años y el gasto no cede

Durante el gobierno de Lenín Moreno, el Ministerio de Economía y Finanzas presentó un proyecto para focalizar los subsidios a los combustibles. El objetivo era claro: reducir un gasto históricamente elevado y regresivo, que beneficiaba de forma desproporcionada a los hogares con mayores ingresos. La propuesta incluía mecanismos de compensación dirigidos a los sectores más vulnerables y fue respaldada por organismos multilaterales.

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Sin embargo, seis años después, el gasto no ha disminuido de forma sostenida. Según el Banco Central del Ecuador (BCE), en 2020 el subsidio a los combustibles cayó a USD 1.091 millones debido al desplome del precio del petróleo. Pero esa reducción fue coyuntural: en 2022 el gasto subió a USD 4.586 millones y, aunque en 2023 y 2024 bajó (a USD 3.265 y USD 3.093 millones, respectivamente), los niveles siguen siendo altos.

El panorama es aún más claro cuando se compara este gasto con otras prioridades sociales. En 2023, el subsidio a los combustibles superó al gasto en salud (USD 3.064 millones) y representó más del doble de lo destinado a programas de protección social como el Bono de Desarrollo Humano (BDH), que alcanzaron apenas USD 1.296 millones.

Los subsidios a los combustibles —que en Ecuador se calculan como la diferencia entre el precio de venta al distribuidor y el costo real del producto— se han mantenido sin grandes reformas estructurales desde la década de 1970. A excepción de algunas eliminaciones puntuales, como la del subsidio a la gasolina súper en 2018 o al diésel para camaroneras grandes en 2022, el esquema general ha permanecido intacto.

Si el gasto en 2025 se mantiene en niveles similares a los previstos para 2024, Ecuador habrá destinado alrededor de USD 60.000 millones en subsidios a los combustibles en los últimos 25 años, una cifra que obliga a repensar no solo el uso de los recursos públicos, sino también el alcance real de una reforma que, hasta ahora, no ha logrado cambiar el rumbo.

El alto costo político de eliminar los subsidios

En Ecuador, la política de subsidios a los combustibles ha sido históricamente un tema sensible. Desde su instauración en 1974, bajo el régimen militar de Guillermo Rodríguez Lara, se han convertido en un componente estructural del gasto público. Aunque en su momento fueron posibles gracias a los altos ingresos petroleros, pronto pasaron a representar una carga fiscal crónica difícil de desmontar.

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A lo largo de las décadas, varios gobiernos han intentado reducir o eliminar estos subsidios, con resultados limitados y, en muchos casos, consecuencias políticas graves. En los años 80, los ajustes impulsados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) derivaron en aumentos de precios y protestas nacionales.

En 1997, el intento de Abdalá Bucaram de eliminar el subsidio al gas doméstico fue revertido tras la presión popular. Y en 2000, Jamil Mahuad enfrentó una profunda crisis política y económica cuando intentaba reformar esta política.

El episodio más reciente y emblemático fue el de octubre de 2019, durante el gobierno de Lenín Moreno. La eliminación del subsidio a la gasolina extra y al diésel desencadenó una ola de protestas lideradas por el movimiento indígena, que paralizó al país durante casi dos semanas. El decreto fue derogado y, desde entonces, el costo político de reformar los subsidios quedó grabado en la memoria colectiva de los gobiernos siguientes.

Guillermo Lasso, al llegar al poder en el 2021, heredó un sistema de bandas móviles para ajustar mensualmente los precios del diésel y las gasolinas en función del mercado internacional. No obstante, en ese mismo año, tras una serie de movilizaciones, su gobierno congeló los precios y mantuvo los subsidios. Un año después, en junio de 2022, tras 16 días de protestas, decidió reducir en 15 centavos por galón el precio del diésel y la gasolina extra, y ratificó el congelamiento.

En paralelo, se instalaron mesas de diálogo con representantes sociales, que derivaron en un acuerdo firmado en 2022 para avanzar hacia un modelo de focalización de subsidios. El acuerdo, sin embargo, nunca se implementó plenamente durante su mandato.

El presidente Daniel Noboa ha retomado esa hoja de ruta, aunque con cautela. En 2024, el gobierno eliminó parcialmente el subsidio a las gasolinas Extra y Ecopaís mediante una reforma del mecanismo de precios, que los alineó con las referencias internacionales. 

Esta medida fue anunciada como parte de un proceso gradual de racionalización de subsidios, con apoyo técnico del Banco Mundial, y acompañada de un discurso oficial enfocado en sostenibilidad fiscal, lucha contra el contrabando y justicia distributiva.

¿A quién impacta realmente eliminar los subsidios a los combustibles?

La mayor parte del gasto en subsidios a los combustibles en Ecuador se concentra en el diésel y el Gas Licuado de Petróleo (GLP). En 2024, estos dos rubros representaron más del 70% del total destinado a estos subsidios, con USD 1.506 millones para diésel y USD 737 millones para GLP. Sin embargo, los esfuerzos de focalización han estado dirigidos principalmente a las gasolinas, mientras que el núcleo del problema —en términos de volumen y distorsiones— sigue prácticamente intacto.

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Diversos estudios coinciden en que estos subsidios, pese a su aparente cobertura social, no cumplen con criterios de progresividad ni eficiencia. El trabajo de Schaffitzel et al. (2020) muestra que la mayoría del subsidio se concentra en los hogares con ingresos medios y altos. Esto se debe a su carácter universal y a la falta de diferenciación entre hogares vulnerables y no vulnerables. Por cada dólar que llega al quintil más pobre, el Estado gasta aproximadamente USD 11 en total, lo que refleja una grave ineficiencia distributiva.

En el caso del diésel, su subsidio ha sido históricamente justificado como un mecanismo para contener los costos del transporte público y productivo. Sin embargo, su uso extendido, junto con la ausencia de controles y focalización, ha generado importantes distorsiones. Además de favorecer a segmentos de ingresos medios y altos, el subsidio al diésel ha sido vinculado al contrabando, la minería ilegal y el narcotráfico, lo que refuerza el argumento de su urgente revisión.

El estudio identifica medidas concretas que permitirían la eliminación de los subsidios sin afectar a los hogares más vulnerables. En el caso del diésel, un aumento mensual de USD 13,1 en el BDH sería suficiente para compensar el impacto. Para el GLP, se plantea una solución combinada que incluye transferencias directas y la entrega de un cilindro gratuito al mes a los dos quintiles más pobres, garantizando el acceso a energía básica sin mantener un subsidio generalizado. En cuanto a la gasolina, la compensación requerida es aún menor: solo USD 6,1 mensuales por hogar beneficiario.

Incluso tras compensar a los hogares más vulnerables por el aumento de precios, la eliminación de los subsidios a los combustibles dejaría un margen fiscal significativo que podría destinarse a prioridades como salud, educación, infraestructura o apoyo a sectores productivos. Además de estos beneficios fiscales y sociales, la reforma tendría un impacto ambiental positivo: al eliminar incentivos al consumo excesivo de combustibles fósiles, se facilitaría la transición energética y se reducirían las emisiones contaminantes.

Más allá de los combustibles: la seguridad social también presiona las finanzas públicas

Aunque el debate público suele asociar el término “subsidios” a los combustibles, una parte creciente del gasto público está comprometido con otros tipos de transferencias, particularmente las que se destinan a la seguridad social. Entre 2013 y 2024, el Estado ecuatoriano entregó más de USD 25.000 millones al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA) e Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional (ISSPOL).

Solo en 2024, el presupuesto para estos tres fondos asciende a USD 3.693 millones, cifra superior al subsidio total a los combustibles previsto para el mismo año (USD 3.093 millones).

Esta tendencia revela un giro en la composición del gasto subsidiado. Mientras las transferencias directas mediante bonos sociales se han mantenido relativamente estables, los recursos destinados al IESS se han más que duplicado en la última década, pasando de USD 1.092 millones en 2013 a casi USD 2.991 millones en 2024.

Hacia una verdadera focalización

Desde 2019, el país ha intentado avanzar hacia un modelo de focalización más eficiente. Sin embargo, seis años después, el gasto no solo no ha disminuido, sino que el grueso sigue concentrado en el diésel y el GLP, cuyo impacto redistributivo es limitado y cuya carga fiscal es creciente.

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En este contexto, el presidente Daniel Noboa ha reforzado la presión fiscal con medidas de corte populista. En plena coyuntura electoral, anunció aumentos en bonos, así como nuevas becas y transferencias, sin aclarar con precisión cómo se financiarán estos compromisos en un entorno ya deficitario. Esta expansión del gasto social, aunque políticamente rentable, profundiza el desequilibrio estructural de las finanzas públicas y compromete la credibilidad de cualquier esfuerzo de racionalización del gasto.

Ecuador no necesita solo una reforma al subsidio a las gasolinas; necesita una política de subsidios verdaderamente focalizada, transversal y basada en evidencia. Focalizar únicamente los combustibles es un paso importante, pero insuficiente. El país debe avanzar hacia una focalización más amplia, que abarque todos los componentes del gasto social y garantice que los recursos públicos lleguen realmente a quienes más los necesitan.

La evidencia empírica ofrece soluciones claras: eliminar los subsidios mal focalizados, implementar compensaciones directas ajustadas por nivel de ingreso y tamaño de hogar, redirigir los recursos hacia programas sociales efectivos y fortalecer la transparencia fiscal. Pero ninguna de estas soluciones será viable sin voluntad política ni una estrategia de comunicación que permita explicar a la ciudadanía por qué estos cambios son necesarios, justos y sostenibles.