La reforma tributaria estructural que necesita el Ecuador: lo ideal y lo posible

El problema no es nuevo, durante los últimos 20 años, el país ha acumulado reformas tributarias a medias, exenciones descontroladas y beneficios fiscales que favorecen a pocos. Mientras el gasto tributario alcanzó USD 5.776 millones en 2023, equivalente al 39,1% de toda la recaudación del Servicio de Rentas Internas (SRI), los expertos coinciden en que ha llegado el momento de una transformación (Gráfico 1).

• Gobierno analiza futura reforma tributaria y planea regresar al mercado de bonos en 2026

¿Pero qué significa exactamente una “reforma estructural”? ¿Es posible juntar la necesidad técnica de un sistema más equitativo con las resistencias políticas que han fallado en intentos anteriores? Augusto De la Torre y Simón Cueva -economistas, exfuncionarios de Gobierno y catedráticos- dan algunas luces.

Un sistema que subsidia la desigualdad

Augusto de la Torre, analista y exgerente del Banco Central, es directo al describir la realidad fiscal de los ecuatorianos. “Ecuador tiene un nivel de gasto agregado demasiado grande que no puede financiar”, señaló en entrevista con GESTIÓN. 

Como explica, “la sociedad ha ido tomando decisiones de manera desordenada que han generado un gasto total de casi 38 puntos del PIB y es muy difícil reducirlo, nadie quiere jugarse los sacrificios para reducir ese gasto; sin embargo, tampoco queremos pagarlo” produciendo un hueco que con el pasar del tiempo será más complicado de llenar.

• Sector pesquero rechaza eliminación del subsidio al diésel y plantea cinco alternativas

Por otra parte, la cifra del gasto tributario que calcula el SRI, como señala De la Torre, “tiende a ser una sobreestimación porque incluye todas las exenciones que se hacen a todos los niveles” y reconoce que una parte significativa de estos beneficios fiscales sí debería eliminarse, especialmente aquellos que “proceden de exenciones, ya que podrían mejorar la recaudación”.

El exministro de Economía y Finanzas Simón Cueva coincide en que existe concentración de beneficios, considerando que el 10% más rico concentra el 74,5% del gasto tributario dirigido a personas naturales, pero aclara que dicha concentración no es casual, sino que “refleja un sistema diseñado para que quienes tienen mayor capacidad de gestión accedan a los beneficios fiscales”, sostiene en entrevista con este medio.

Pero más allá de las cifras, es necesario hablar del término “justicia”, pues según Cueva “hay una razón psicológica” detrás de la equidad fiscal. “Si una empresa o una persona siente que los impuestos son injustos y están tratando muy mal a unos en comparación a otros, eso frena la tendencia a cumplir adecuadamente con sus impuestos” provocando un incremento en la evasión.

Las tres prioridades urgentes y necesarias

Cuando se trata de priorizar medidas concretas, ambos expertos coinciden con una agenda que toca pilares estructurales y que enfrentan una fuerte resistencia política.

La primera medida es el subsidio al diésel. “Creo que esa es la más obvia desde un punto de vista técnico y sería idealmente la más sana”. Pero la justificación va más allá de lo fiscal, ya que, al ser un subsidio a la contaminación ambiental, se distribuye de mala manera, “para que USD 1 del subsidio llegue a un pobre hay que darle USD 4 a un rico, lo que favorece al contrabando y el narcotráfico”.

• Focalizar los subsidios en Ecuador, la gran tarea pendiente: pasan los años y el gasto no cede

Cueva comparte esta perspectiva, añadiendo que “los subsidios a los combustibles tienden a ser muy inequitativos y favorecen más bien a sectores de alto poder adquisitivo”. Ambos reconocen que esta medida requiere de un plan de compensación focalizado en los sectores más vulnerables, no obstante insisten en que “los beneficios superarían ampliamente los costos”.

El segundo frente de batalla es el sistema de seguridad social, pues el 40% que el Estado tiene que transferir al IESS anualmente es de aproximadamente USD 2.600 millones, “pero cada año es un monto que crece y crece”, apunta De la Torre. Y por ello su propuesta es radical: “poner un techo al subsidio que el Estado tiene que transferir, de 2,5% o 3% del PIB como máximo”. La lógica es implacable, puesto que sin este techo, “el peso del sistema de pensiones sobre el presupuesto va a ser cada vez mayor y va a empeorar el problema de caja”.

Pero Cueva enfatiza en otro aspecto, menos técnico pero igualmente crucial: “la transparencia”. Un pilar fundamental para que los ecuatorianos tengan presente la información de primera mano. “Sería muy sano tener algo que no solo resuma el gasto tributario sino más a detalle”, propone. Esta transparencia tendría un efecto democratizador, puesto que los ciudadanos podrían conocer por qué hay sectores con exenciones mayores que otros.

¿Cómo sería un sistema tributario ideal sin restricciones políticas?

Para responder a esta pregunta, De la Torre propone una reforma tributaria integral que incluya una mejora en la progresividad del Impuesto a la Renta a las personas, además de “limpiar de nuestro sistema de renta a las corporaciones” para que existan menos huecos provocados por los beneficios tributarios. Adicionalmente, considera que se debería eliminar el Impuesto a la Salida de Divisas (ISD) “que es un mal impuesto en una economía dolarizada”.

La propuesta del experto también incluye una revisión a la tasa del IVA, pues “una buena parte de países de la región y del mundo tiene un IVA que bordea entre 18 y 21%, mientras Ecuador tiene 15%”. Sin embargo, reconoce que “es muy equivocado pensar en modificar la tasa del IVA sin tomar en cuenta las necesidades que el Estado debe cubrir en cuanto a producción de servicios y bienes públicos” (Gráfico 2).

Cueva coincide en la necesidad de eliminar las distorsiones competitivas que generan las exenciones empresariales. Según el exministro, el problema fundamental es que, por ejemplo, “si hay varias empresas que compiten en cierto sector y un hotel recibió una exención tributaria o un contrato de inversión y el hotel de al lado no la recibió, no les estamos tratando iguales y, por lo tanto, la competencia en el mercado no es en igualdad de condiciones”.

Una medida políticamente imposible

Cuando se trata de identificar qué reformas son inviables, los expertos son pragmáticos. Cueva reconoce que “lo perfecto no siempre es lo posible” y señala que cualquier reforma “siempre implica ganadores y perdedores”.

Una de las medidas más complejas sería la reforma laboral implícita en el sistema tributario. De la Torre explica que Ecuador tiene “una ley muy inusual que obliga a las empresas a distribuir el 15% de las ganancias a los trabajadores”, lo que hace que “para un inversionista internacional el impuesto a la renta corporativa efectivo sea 36%”.

Esta particularidad coloca a Ecuador en desventaja competitiva, pero tocarla sería políticamente suicida. “Suena como darles más beneficios a los ricos”, admite De la Torre, aunque insiste en que “hay que pensar desde el punto de vista de la producción y competitividad del país”.

Escenarios para los próximos cinco años

Ambos expertos son categóricos sobre las consecuencias de mantener el status quo. De la Torre dibuja tres escenarios preocupantes si Ecuador no reforma estructuralmente su sistema tributario en los próximos cinco años.

El primer escenario es el más dramático, pero también el más posible. “El peor de todos es que si el problema fiscal crónico que tenemos no se resuelve y se sigue ampliando, esto podría llevar a que tambalee la dolarización”, advierte De la Torre.

• Dos décadas de dolarización con desafíos pendientes

La imagen que describe es escalofriante pero plausible, puesto que se presentaría un Estado sin recursos para cumplir sus obligaciones más básicas. “Si no tengo dinero para pagar sueldos, algo tendré que hacer”, explica. “Lo que suele pasar es que el Ministerio de Finanzas podría comenzar a decir: comenzaré a pagar con algún papelito, con algún dinero electrónico”. Hemos visto esta película antes en otros países, y el final nunca es feliz.

Pero la crisis de la dolarización sería apenas el síntoma más visible de un problema más profundo. El segundo riesgo es la perpetuación de la alta prima de riesgo país. Ecuador tiene una prima de riesgo país de 1.000 puntos básicos, Chile tiene 120, eso quiere decir que para Chile “el costo marginal de capital es 5-6%, para Ecuador es 17%”.

¿Qué significa esto en la práctica? Que mientras un chileno puede pedir un crédito para expandir su negocio pagando tasas razonables, un ecuatoriano debe asumir costos que hacen inviable la mayoría de proyectos productivos. Es competir en una carrera en desigualdad de condiciones.

El tercer escenario es quizás el más inquietante porque ya lo estamos viviendo parcialmente. “Los desequilibrios fiscales ahondan las fracturas sociales y políticas”, explica De la Torre. “Van a seguir con una población frustrada que cree que está pagando pero no ve el beneficio de pagar impuestos”. Esta erosión de la confianza ciudadana, se ve reflejada en el descontento frente a la nula presencia de servicios públicos de calidad.

La comunicación no ha sido utilizada de forma eficiente

“Para poder acordar reformas, necesitamos primero mucha pedagogía política”, enfatiza De la Torre, es decir, se debe explicar a la gente que si no se toman medidas, el costo será mayor y que los costos de la reforma se ven al inicio, pero los beneficios vienen después de uno o dos años.

De la misma forma, Cueva reconoce que los economistas han fallado en esta tarea comunicacional. “Quizás lo que a todos los economistas nos ha faltado es simplificar las explicaciones”, ya que “a veces se oye que la macroeconomía son cosas que están volando en el cielo, lejos del día a día de la gente, pero la verdad es que todo esto afecta en el día a día”.

Esta brecha comunicacional no es un detalle menor, pues cuando la ciudadanía no comprende por qué son necesarias ciertas medidas, cualquier reforma se convierte en una imposición tecnocrática vulnerable a la demagogia política.

Pero la pedagogía requiere de liderazgo político genuino ya que “la tarea del político, del líder político, es dirigir la sociedad en un proyecto que es bueno para todos pero que requiere sacrificios y compromisos compartidos”, reflexiona De la Torre.

La observación de De la Torre revela algo más profundo que las dificultades técnicas: un problema de cohesión social. En un país donde cada sector busca que los ajustes recaigan sobre otros, construir consensos se vuelve una tarea heroica.

¿Es la dolarización una anestesia frente a la crisis fiscal?

Cueva identifica un obstáculo particular del sistema monetario ecuatoriano y es que la dolarización ha sido como una anestesia de la sociedad, pues en otros países, si se empiezan a hacer políticas poco sostenibles, “la moneda tiende a devaluarse y los gobiernos se asustan”, pero en Ecuador, “como no hay moneda propia, no hay una señal de alerta temprana que ayude a que la sociedad entienda que no se puede ser irresponsable mucho tiempo”.

• El dólar, la moneda más influyente del mundo, marca la pauta económica en América Latina

La transformación del sistema tributario ecuatoriano trasciende las fórmulas técnicas: representa una decisión fundamental sobre qué tipo de país queremos ser ya que necesitamos estabilizar la estructura tributaria y sanearla, pero esto requiere algo que Ecuador ha evitado durante décadas: una conversación honesta sobre sacrificios compartidos.

Los próximos años serán definitivos. Ecuador puede continuar el ciclo de parches y reformas superficiales, manteniendo un sistema que subsidia la desigualdad mientras el déficit fiscal crece. O puede optar por una reforma estructural que, aunque dolorosa inicialmente, siente las bases de un Estado más equitativo y sostenible. El desenlace dependerá de la capacidad política para consensuar reformas estructurales que, según los expertos, ya no admiten más postergación.

(*) Economista, analista económica Revista Gestión.