Faltan docentes y la alimentación escolar se financia con deuda: las alertas del BID sobre la educación en Ecuador

La Constitución de la República establece que el Estado debe destinar al menos el 6% del Producto Interno Bruto (PIB) al sector de educación. Sin embargo, ese objetivo nunca se ha cumplido. La inversión ejecutada en el sector ha oscilado entre el 3,1% y el 4,8% del PIB, sin alcanzar el umbral constitucional. En 2025, por ejemplo, el presupuesto inicial para educación ascendió a USD 5.585 millones, equivalente al 4,3% del PIB, pero al cierre del ejercicio se ejecutaron USD 4.927 millones, lo que representó apenas el 3,8% del PIB.

Aunque el presupuesto destinado al sector aumentó más del doble durante los últimos 17 años, pasando de USD 1.911 millones ejecutados en 2008 a cerca de USD 4.927 millones en 2025, ese crecimiento no se ha traducido en el cumplimiento del mandato constitucional.

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De hecho, después de alcanzar niveles cercanos al 5% del PIB en 2013 y 2014, el gasto devengado en educación comenzó a perder peso relativo frente al tamaño de la economía. Y desde 2021, el gasto ejecutado se ha mantenido por debajo del 4% del PIB, perpetuando la brecha entre las obligaciones constitucionales y la asignación efectiva de recursos.

Casi dos décadas de incumplimiento del objetivo constitucional dan cuenta que aumentar el presupuesto por sí solo no ha sido suficiente para resolver los problemas estructurales del sistema. Un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sostiene que el desafío pasa también por la forma en que se planifica y distribuye el gasto.

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El organismo identifica importantes diferencias territoriales con provincias que concentran las mayores brechas de cobertura docente y también advierte que programas permanentes, como la alimentación escolar, dependen en gran medida de préstamos internacionales. Para el BID, estas condiciones limitan la capacidad del sistema educativo para responder de manera equitativa a las necesidades de los estudiantes y plantean desafíos para la sostenibilidad financiera del sector.

El presupuesto apenas alcanza para mantener al sistema en marcha

La mayor parte del presupuesto del Ministerio de Educación (Mineduc) se destina a mantener en funcionamiento el sistema educativo. El análisis del BID muestra que el gasto se concentra en la operación cotidiana de las escuelas y colegios, principalmente en el pago de personal, la administración del sistema y programas permanentes como la alimentación escolar y las compensaciones por jubilación.

De acuerdo con el BID, la mitad del gasto del sector (49,9%) se destinó a la educación básica, mientras que el bachillerato absorbió otro 22,6%. A ello se sumó un 11,4% para la administración central, que financia la gestión institucional y el funcionamiento del sistema. Estos tres componentes representaron más del 80% del presupuesto ejecutado.

En contraste, los recursos destinados a fortalecer la capacidad del sistema fueron menores. El programa de calidad educativa representó el 6,9% del presupuesto, mientras que la infraestructura educativa recibió apenas el 2,4%. Las partidas destinadas al mantenimiento de establecimientos y proyectos de inversión para mejorar la calidad tuvieron una participación marginal.

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Para el BID, esta composición presupuestaria evidencia que el ministerio opera con un margen reducido para financiar inversiones que permitan ampliar la cobertura o mejorar las condiciones de enseñanza. La mayor parte de los recursos está comprometida con el funcionamiento cotidiano del sistema, lo que limita la capacidad de responder con rapidez a nuevas necesidades o cerrar brechas territoriales.

El informe aclara que esta estructura no es inusual en los sistemas educativos de la región. La educación es una actividad intensiva en talento humano y, por tanto, una parte importante del presupuesto se destina al pago de docentes y al funcionamiento de las instituciones. El desafío, señala el organismo, es lograr que esos recursos se traduzcan en una mejor distribución del personal, mayores niveles de equidad entre provincias y una capacidad suficiente para financiar inversiones que fortalezcan la calidad educativa.

Los docentes, el principal recurso del sistema educativo

El Mineduc es una de las instituciones públicas con mayor número de servidores del país. Según el BID, a diciembre de 2023 esta cartera de Estado registraba 178.278 funcionarios, de los cuales 165.128 eran docentes. Esto significa que nueve de cada diez empleados trabajan directamente en las aulas, mientras el resto corresponde a personal administrativo, técnico y operativo.

Esta composición explica por qué la mayor parte del presupuesto educativo se destina al pago de remuneraciones. A diferencia de otros sectores, la educación depende principalmente del talento humano. La estructura laboral también muestra un alto nivel de estabilidad. El 75,3% del personal cuenta con nombramiento permanente, mientras que el 21,9% trabaja bajo contratos ocasionales. El resto corresponde a contratos colectivos y otras modalidades.

Pero el informe también destaca que, pese a la aplicación del nuevo escalafón docente en 2022, las remuneraciones promedio de los profesores siguen siendo inferiores a las de otros servidores públicos. Sin embargo, el organismo aclara que la calidad educativa no depende únicamente de mejorar los salarios. También requiere inversiones en infraestructura, tecnología, materiales pedagógicos, capacitación y sistemas de evaluación que fortalezcan el aprendizaje.

Es decir, el desafío no pasa únicamente por contratar más docentes o incrementar sus remuneraciones. El BID sostiene que el principal reto consiste en lograr que el personal disponible responda a las necesidades reales del territorio. Y es precisamente allí donde aparecen las mayores deficiencias del sistema educativo ecuatoriano.

La geografía de la desigualdad educativa

Contar con más de 165.000 docentes no significa que todos los estudiantes tengan las mismas condiciones de aprendizaje. El análisis provincial del BID muestra que la principal brecha del sistema educativo radica en la forma en que están distribuidos entre los territorios.

A escala nacional, el sistema público registra un promedio de 17,9 estudiantes por docente. Sin embargo, el 47,4% de los establecimientos educativos del país supera ese promedio, lo que significa que casi una de cada dos instituciones enfrenta una mayor presión sobre su planta docente.

Las mayores brechas se concentran principalmente en la Costa. Guayas registra el promedio provincial más alto, con 25,87 estudiantes por docente, seguido por Los Ríos (23,79) y Santa Elena (23,77). También presentan indicadores superiores al promedio nacional provincias como Esmeraldas (20,86), Morona Santiago (20,30), Santo Domingo (19,95) y Pichincha (19,23).

En el otro extremo aparecen provincias como Loja (11,24 estudiantes por docente), Zamora Chinchipe (12), Chimborazo (12,38), Bolívar (13,19) y Cotopaxi (13,93). Aunque estos promedios podrían interpretarse como una mejor disponibilidad de docentes, el BID advierte que en muchos de estos territorios predominan escuelas rurales pequeñas y unidocentes, donde los desafíos están relacionados con la dispersión geográfica y el acceso, más que con el tamaño de las clases.

El estudio también identifica las situaciones más críticas dentro de cada provincia. En Manabí, por ejemplo, existen establecimientos con hasta 79 estudiantes por docente, la relación más alta registrada en el país. Le siguen Esmeraldas, con un máximo de 77 estudiantes por profesor; Morona Santiago, con 68; Guayas, con 67; Pichincha, con cerca de 65 y Los Ríos, con 64.

Con el objetivo de dimensionar la brecha, el BID plantea un escenario más realista que el promedio nacional y propone como referencia un máximo de 25 estudiantes por docente, en línea con los parámetros utilizados por el propio Ministerio de Educación. Bajo ese criterio, el país necesitaría incorporar 10.849 docentes adicionales para equilibrar la distribución del personal.

La mayor parte de ese déficit se concentra en pocas provincias. Guayas requiere 5.459 nuevos docentes, equivalente a aproximadamente la mitad del déficit nacional. Le siguen Esmeraldas (1.272), Los Ríos (1.058) y Manabí (772). Estas cuatro provincias concentran cerca del 79% de todos los docentes requeridos.

A partir de estos resultados, el BID concluye que la solución no pasa únicamente por crear nuevas partidas docentes. También plantea la necesidad de fortalecer la planificación territorial, mejorar los sistemas de información del Ministerio de Educación y realizar evaluaciones periódicas en cada establecimiento para identificar las necesidades reales de personal.

Endeudarse para alimentar a los estudiantes

La fragilidad del presupuesto educativo también aparece en la forma en que se financian programas permanentes. El caso más relevante es la alimentación escolar, un servicio que funciona como una prestación recurrente para sostener la asistencia y las condiciones básicas de aprendizaje de los estudiantes.

Según el BID, en 2023 el programa de alimentación escolar tuvo una alta dependencia de préstamos externos. Los créditos internacionales aportaron USD 83,04 millones, mientras que los recursos fiscales financiaron USD 52,50 millones. Esto significa que la mayor parte del programa se sostuvo con financiamiento no permanente.

Los préstamos permiten cubrir necesidades inmediatas, pero también generan compromisos financieros futuros para el Estado. Por eso, el BID advierte que financiar programas permanentes con deuda puede aliviar restricciones de corto plazo, aunque no resuelve las limitaciones estructurales del presupuesto educativo.

El BID también señala que esta práctica se inserta en un problema más amplio. En 2023 aumentó la asignación de recursos sin fuente de financiamiento definida para el Ministerio de Educación, una situación que obliga a cubrir gradualmente esos espacios durante el ejercicio fiscal y dificulta la planificación del gasto.

En la práctica, esto significa que parte del presupuesto educativo existe primero en el papel y solo puede ejecutarse cuando el Ministerio de Economía y Finanzas asegura una fuente real de recursos. Para programas permanentes, esa incertidumbre afecta la continuidad, la oportunidad de los pagos y la capacidad de planificar compras o contratos con anticipación.

Planificar mejor para gastar mejor

El BID concluye que uno de los principales desafíos del sistema educativo ecuatoriano está en la forma en que se planifican y ejecutan los recursos. El organismo sostiene que aumentar el presupuesto seguirá siendo importante para acercarse al mandato constitucional, pero advierte que una mayor asignación de recursos, por sí sola, no garantizará mejoras en la cobertura o la calidad educativa.

Una vez cubiertas las remuneraciones del personal y otros gastos permanentes, el margen para invertir en infraestructura, equipamiento, tecnología o ampliación de cobertura es reducido. Esa situación también limita la capacidad del Ministerio de Educación para responder con rapidez a cambios en la demanda o corregir desequilibrios territoriales en la asignación de docentes.

Para el organismo, estas limitaciones hacen necesario fortalecer la planificación de largo plazo. Entre sus recomendaciones figuran mejorar los sistemas de información del Ministerio de Educación, de manera que permitan identificar las necesidades de cada establecimiento; utilizar criterios territoriales para redistribuir el personal docente; realizar evaluaciones periódicas en campo que complementen la información estadística y consolidar un esquema de financiamiento que reduzca la dependencia de recursos extraordinarios para cubrir programas permanentes.