Inversión pública, la principal víctima del ajuste fiscal en Ecuador

La Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) mide cuánto invierte una economía en activos productivos: maquinaria, infraestructura, tecnología, edificaciones o mejoras sobre bienes ya existentes. Es un indicador clave para entender el potencial de crecimiento de largo plazo de un país.

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En el caso ecuatoriano, la FBKF ha seguido una trayectoria cíclica a lo largo de las últimas seis décadas. Durante los años 70 y principios de los 80, impulsada por el primer auge petrolero, la inversión pública creció con fuerza. Pero tras la crisis de deuda externa, el país entró en una larga etapa de estancamiento. En los años 90, la inversión total apenas alcanzaba el 14% del PIB.

El punto de quiebre llegó con el boom de los commodities entre 2007 y 2014. Gracias a ingresos extraordinarios por exportaciones, la inversión pública se expandió de forma acelerada. En 2013 y 2014, Ecuador alcanzó niveles históricos: la inversión superó el 23% del PIB y, por primera vez, la inversión pública fue mayor que la privada.

Sin embargo, ese modelo no fue sostenible. A partir de 2015, ante la caída del precio del crudo y el aumento del endeudamiento, el ajuste fiscal se concentró en recortar la inversión. Para 2023, la inversión pública volvió a niveles similares a los de principios de los 2000, mientras el sector privado retomó el liderazgo.

Para poner esta trayectoria en contexto, vale la pena mirar lo que ocurrió en el resto de la región durante los años de bonanza. La inversión también creció de manera significativa, pero con un perfil muy distinto. Ecuador fue la excepción, no la regla: el aumento de la FBKF estuvo impulsado, casi exclusivamente, por el sector público.

Un ejemplo claro es el vecino Perú, donde la inversión privada ha representado consistentemente más del 75% del total a lo largo de las últimas tres décadas. Incluso en sus años de mayor expansión, el Estado no asumió un rol protagónico, sino más bien complementario.

La experiencia ecuatoriana, en cambio, apostó por una expansión estatal intensa, pero poco sostenible, sin un marco institucional que protegiera la inversión pública frente a los vaivenes del ciclo económico. Cuando los ingresos extraordinarios se agotaron, el modelo mostró su fragilidad: lo que había crecido con fuerza se contrajo con rapidez, dejando al país sin una base sólida para que la inversión privada tomara el relevo.

Desconexión entre lo público y lo privado

El sector público y el privado no solo difieren en cuánto invierten, sino en dónde lo hacen y cómo lo hacen. La distribución sectorial de la inversión muestra prioridades distintas y estructuras que, lejos de ser complementarias, avanzan muchas veces en paralelo.

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La inversión privada lidera en sectores como actividades inmobiliarias (USD 4.409 millones en 2023), manufactura (USD 3.355 millones), agricultura y pesca (USD 2.829 millones), comercio, transporte y tecnologías de la información. Además, el capital privado invierte principalmente en activos como maquinaria, equipos, vehículos, software y servicios tecnológicos, que mejoran la productividad de las empresas.

En contraste, la inversión pública está altamente concentrada en administración pública y defensa (USD 3.419 millones), servicios sociales, y sectores estratégicos como energía, agua, petróleo y minería. El perfil de inversión del Estado se orienta principalmente a obras de construcción, infraestructura básica y redes de servicios públicos.

Pero mientras el capital privado impulsa nichos dinámicos del aparato productivo, el Estado ha reducido su presencia en sectores donde históricamente era el principal actor: vialidad, salud, educación, agua potable o equipamiento institucional. En áreas como construcción, por ejemplo, la inversión pública cayó de más de USD 170 millones en 2018 a apenas USD 20 millones en 2023.

No se trata solo de una reducción en los montos, sino de una reconfiguración estructural de quién lidera la inversión en el país. Y aunque el sector privado ha ganado espacio, no necesariamente cubre los vacíos dejados por el Estado, sobre todo en sectores no rentables, pero socialmente estratégicos.

La desconexión entre ambos tipos de inversión limita el impacto agregado sobre el desarrollo y la transformación productiva. Sin mecanismos de coordinación o planificación común, el país se arriesga a profundizar brechas estructurales, sin aprovechar todo el potencial del capital público ni del privado.

Prociclicidad fiscal: el otro gran obstáculo a la inversión

Una política fiscal es procíclica cuando amplifica los ciclos económicos: gasta más en épocas de bonanza y recorta en tiempos de crisis. Lo opuesto es una política anticíclica, que ahorra cuando hay ingresos extraordinarios y sostiene o incrementa el gasto en momentos de desaceleración.

En Ecuador, el comportamiento ha sido claramente procíclico. Y este patrón no es coyuntural, sino que estructural: forma parte de una institucionalidad fiscal débil. Este diagnóstico está ampliamente documentado en el estudio 'The Monetary and Fiscal History of Ecuador', elaborado por Simón Cueva y Julián Díaz, que analiza la política fiscal y monetaria del país desde 1960.

A lo largo de seis décadas, el gasto público ha respondido de manera reactiva: se expande con fuerza cuando hay ingresos extraordinarios (como sucedió durante los booms del banano o petróleo) y se ajusta bruscamente cuando esos recursos se agotan.

La falta de reglas fiscales creíbles, fondos de estabilización y planificación ha impedido construir colchones en épocas de bonanza y sostener la inversión en tiempos de ajuste. El resultado ha sido una política de inversión profundamente volátil.

Inversión pública, la variable favorita del ajuste

Entre 2014 y 2024, la inversión del Sector Público No Financiero (SPNF) en activos no financieros —que incluye obra pública, infraestructura y bienes de capital— cayó de USD 6.077 millones a apenas USD 1.879 millones, lo que representa una reducción de más del 69% en términos nominales. En contraste, el gasto en sueldos y salarios pasó de USD 10.055 millones a más de USD 12.280 millones en el mismo período.

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Es decir, una política de ajuste que ha preservado el gasto corriente, especialmente en remuneraciones, subsidios generalizados y gasto tributario ineficiente, mientras ha recortado de forma agresiva el gasto de capital.

Este patrón responde, en parte, a la rigidez política e institucional del gasto corriente, pero también a la falta de reglas fiscales que prioricen la inversión. En Ecuador, la inversión ha operado como válvula de escape del presupuesto.

El resultado ha sido una caída sostenida de la inversión pública, tanto en términos absolutos como en su peso dentro del total invertido. En 2014, el sector público concentraba más del 54% de la FBKF nacional; en 2023, apenas el 22%.

Invertir menos, crecer menos

No todos los ajustes fiscales generan el mismo impacto en la economía. Lo que importa no es solo cuánto se recorta, sino en qué se recorta. Una investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) encuentra que los recortes en inversión pública tienen efectos más contractivos sobre el PIB que los ajustes basados en gasto corriente o transferencias.

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Por ejemplo, un recorte equivalente al 1% del PIB en inversión pública puede reducir el PIB real en hasta 0,7 puntos porcentuales. En cambio, si ese ajuste se enfoca en gasto corriente, el efecto puede ser nulo o incluso positivo a mediano plazo, dependiendo del contexto institucional.

Además, el estudio destaca que la inversión tiene un papel clave en la recuperación postcrisis. En contextos de desaceleración, mantener o incluso aumentar la inversión pública puede actuar como ancla estabilizadora. Reducirla, por el contrario, amplifica el ciclo y debilita la recuperación.

En el caso ecuatoriano, este diagnóstico es especialmente pertinente: el ajuste fiscal se ha centrado en recortar el componente más productivo del gasto —la inversión pública—, mientras se preservan rubros rígidos y de menor impacto en el crecimiento, como salarios, subsidios y beneficios tributarios. El resultado es una consolidación que puede estabilizar las cuentas en el corto plazo, pero que erosiona las bases del crecimiento a mediano y largo plazo.

Ajuste necesario, sí, pero con prioridades claras

Ecuador ha invertido más cuando ha podido, no necesariamente cuando más lo necesitaba. La trayectoria de la FBKF confirma una lógica fiscal profundamente procíclica: expansión agresiva en épocas de bonanza, contracción abrupta en tiempos de crisis. Dentro de ese ciclo, la inversión pública ha sido la principal variable de ajuste, mientras el gasto corriente ha permanecido prácticamente sin alteraciones.

El país carece de un marco fiscal que permita amortiguar los ciclos, proteger el gasto de capital o asignar recursos con una visión de largo plazo. En ese vacío institucional, las decisiones presupuestarias responden más a urgencias coyunturales que a prioridades de desarrollo, y la inversión queda subordinada a lógicas políticas de corto plazo.

Y aunque 2025 podría mostrar un rebote tras el débil desempeño de 2024, ese repunte no corrige las fragilidades de fondo. Sin un giro en las prioridades fiscales —que proteja la inversión productiva y promueva una coordinación real entre el sector público y el privado—, el país seguirá atrapado en una recuperación superficial, sin bases sólidas para el crecimiento sostenido.

El verdadero ajuste sigue pendiente, y no pasa por seguir recortando inversión pública, sino por revisar rubros rígidos del gasto corriente, reducir subsidios ineficientes y replantear beneficios tributarios que erosionan los ingresos del Estado sin mejorar la productividad. Porque sí, el ajuste es necesario. Pero si se sacrifica la inversión en lugar de corregir las distorsiones del gasto, se cierra el déficit fiscal a costa de abrir un déficit mucho más profundo: el del desarrollo.