El Banco Mundial redescubre la política industrial (y el mundo no se acaba)

Durante tres décadas, el Banco Mundial fue uno de los sumos sacerdotes del libre mercado. Sus misiones llegaban a los países en desarrollo con recetas uniformes: liberalice los precios, privatice las empresas estatales, baje los aranceles, abra sus fronteras y confíe en que el mercado hará el resto. La política industrial —la idea de que el Estado puede y debe guiar el aparato productivo hacia sectores estratégicos— era considerada poco menos que una herejía económica, vestigio de regímenes intervencionistas que habían fracasado estrepitosamente en los años setenta y ochenta.

Ese capítulo acaba de cerrarse formalmente. El Banco Mundial publicó en marzo de 2026 un extenso informe titulado Política Industrial para el Desarrollo: Enfoques para el Siglo 21 (Industrial Policy for Development: Approaches in the 21st Century), que representa un giro doctrinal sin precedentes en la historia reciente de la institución.

Su economista jefe no se anda con rodeos en el prólogo: la advertencia previa del Banco contra la política industrial, formulada en su célebre informe de 1993 sobre el Milagro del Este Asiático, “no ha envejecido bien; hoy en día tiene el valor práctico de un disquete”.

La autocrítica es tan inusual como reveladora. Aquel informe de 1993 había concluido que “la promoción de sectores específicos no ha dado buenos resultados en general y, por lo tanto, ofrece pocas perspectivas para otras economías en desarrollo”. Hoy, 33 años después, el mismo Banco sostiene que la política industrial “debería considerarse parte del conjunto de herramientas de política nacional de todos los países”.

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Martin Chrisney, especialista en financiamiento para el desarrollo con trayectoria en el BID y KPMG, señaló que “ese chirrido de frenos que se oye en la calle 18 es el giro radical de 180 grados que da el Banco Mundial con la publicación de su nuevo informe... Ahora contamos con un manual oficial para estrategias que van más allá del antiguo Consenso de Washington y se ajusta a la realidad económica de los países en desarrollo”.

La primera guía práctica del siglo XXI

El nuevo informe no es simplemente una revisión ideológica. Se presenta como la primera guía integral sobre política industrial para el desarrollo en el siglo XXI, distinguiéndose en cuatro aspectos: cubre 15 herramientas de política, mucho más allá del foco tradicional de la literatura en aranceles y subsidios; ofrece orientación práctica sobre diseño e implementación; se apoya en nueva evidencia de más de 60 economías; e identifica enfoques específicos para que los gobiernos usen la política industrial con distintos objetivos: generar divisas, crear empleos, reducir la contaminación o fortalecer la seguridad y la resiliencia.

Los datos que fundamentan el giro son contundentes. Una revisión de los planes nacionales de desarrollo de 183 economías muestra que todos los gobiernos se focalizan en al menos una industria, con los países de bajos ingresos apuntando a un promedio de 13 industrias.

Entre las economías de ingreso medio-alto, los subsidios empresariales totales promedian hoy el 4,2% del PIB, la cifra más alta registrada. La política industrial, en otras palabras, nunca desapareció: los gobiernos la practicaban mientras el Banco Mundial predicaba lo contrario.

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La nueva publicación amplía además la definición misma del concepto. La política industrial abarca no solo el sector manufacturero sino también la agroindustria, el turismo y los servicios profesionales calificados. El enfoque se desplaza de “escoger ganadores” a “habilitar el aprendizaje, la experimentación y la diversificación donde los mercados solos invierten de manera insuficiente”.

Una mea culpa con asteriscos

Conviene, sin embargo, matizar el entusiasmo. El Banco no abandona su escepticismo histórico, sino que lo recalibra. El informe reconoce que los gobiernos en los países en desarrollo suelen cometer errores costosos: recurren a instrumentos contundentes, optando por la masa de los aranceles y subsidios generales en lugar del bisturí de los parques industriales y los programas de desarrollo de competencias. 

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La institución pone condiciones exigentes para que la política industrial tenga éxito: requiere estabilidad macroeconómica, instituciones competentes, espacio fiscal y mercados de tamaño suficiente.

Ese condicionamiento ha suscitado críticas desde el flanco liberal. Ian Vásquez, vicepresidente del Instituto Cato, señala la paradoja: el Banco ahora exige “agencias ejecutoras responsables y competentes, al margen de la política y de las presiones de los grupos de interés”. 

Esas condiciones, argumenta Vásquez, recuerdan la pregunta que Milton Friedman solía hacer: “¿Qué pensarías de alguien que dijera: ‘Me gustaría tener un gato, siempre y cuando ladrara’?”. Su veredicto es lapidario: “La política industrial fracasa debido a problemas que el Banco Mundial no resuelve porque no se pueden resolver. El gobierno no tiene mejor talento o información que el sector privado como para elegir a los ganadores en el mercado”.

La crítica de Vásquez va más lejos: señala que “el Banco Mundial siempre ha sido una agencia politizada. Esa realidad lo manifiesta su estudio nuevo en tiempos en que la política industrial está de moda con los gobiernos que son donantes al banco o recipientes de sus fondos”.

El problema de la “escalera pateada”

Desde una perspectiva radicalmente distinta —la de la izquierda crítica— el análisis del economista Jostein Hauge apunta a una contradicción estructural más profunda. La doctrina económica que el Banco Mundial propagó con tanta vehemencia desde la década de 1980 —libre comercio, privatización, mínima intervención estatal— no solo estaba cargada de ideología, sino que también buscaba mantener una determinada jerarquía en la economía mundial.

El proyecto neoliberal no se trató simplemente de “liberar” los mercados, sino de construir una arquitectura de normas internacionales que consolidara el dominio de las naciones ricas y dificultara a los países en desarrollo la implementación de las políticas industriales en las que el mundo rico había confiado históricamente.

Para Hauge, el cambio de postura del Banco no obedece principalmente a un avance intelectual sino a un reajuste geopolítico. Las naciones occidentales necesitan ahora una activa política industrial para competir con China en semiconductores, vehículos eléctricos y minerales críticos. Simplemente ya no es coherente que Occidente condene la política industrial como una reliquia de un estatismo mal concebido cuando, simultáneamente, la practica a gran escala.

Esta lectura es incómoda pero difícil de descartar. El giro del Banco coincide exactamente con el momento en que la Ley de Reducción de la Inflación y la Ley CHIPS en Estados Unidos, y los subsidios industriales europeos a las energías limpias, se han convertido en la norma entre las economías avanzadas. El elefante en la sala es que el mundo desarrollado se está aplicando a sí mismo, y con entusiasmo, precisamente las recetas que durante décadas prohibió a los países del Sur.

Lo que el informe calla

El informe tiene también sus puntos ciegos. El Centro para el Desarrollo Global señala que, sorprendentemente, el informe dedica solo un recuadro al papel del Grupo del Banco Mundial en la estrategia industrial, y evita hacer prescripciones, a pesar de que reconoce que las actividades de la Corporación Financiera Internacional (IFC, por su sigla en inglés) “pueden considerarse cuasi-políticas industriales, puesto que canalizan recursos públicos hacia negocios específicos”.

La pregunta que importa para América Latina

Para la región, el debate tiene consecuencias prácticas inmediatas. La frustración con el bajo crecimiento y la falta de creación de empleo de calidad ha impulsado, tanto en Latinoamérica como en países de ingresos bajos y medios de otras regiones, un renovado interés por la política industrial como herramienta de desarrollo. 

El economista jefe del Banco para la región, William Maloney, ha precisado que “para que América Latina y el Caribe aumente el crecimiento y diversifique sus economías, las políticas industriales o de productividad necesitan invertir en la base: habilidades, apertura e instituciones sólidas, las condiciones que permiten a las empresas asumir riesgos, innovar, competir y crecer".

Añade que “el informe aboga por un Estado más competente y capaz, no necesariamente uno más grande”. Este matiz importa. América Latina ha ensayado, en distintos momentos, tanto la sustitución de importaciones como la apertura irrestricta, sin que ninguno de los dos modelos haya logrado acortar la brecha de productividad frente a Asia Oriental.

El BM propone que América Latina adopte una política industrial dentro de una economía abierta, emulando a Asia, pero advierte que deben acompañarla medidas apropiadas, estrecha colaboración entre los sectores público y privado, y que se evite que grupos poderosos capturen las políticas para su propio beneficio.

Ese riesgo de captura es especialmente relevante para economías como la ecuatoriana, donde la institucionalidad sigue siendo frágil y la memoria del rentismo petrolero es todavía reciente. Aplicar política industrial en un contexto así no es imposible, pero requiere una disciplina institucional que históricamente ha escaseado.

El informe indica que “el Ecuador, la Ley Orgánica de Desarrollo Productivo de 2018 ofreció exenciones fiscales para nuevas inversiones en industrias prioritarias, pero no generó inversiones ni empleos”.

En la tabla, extraída del estudio, se puede ver que Ecuador fue el país que más gasto fiscal tuvo a favor de las empresas (4,9% del PIB entre 2020 y 2022), comparado con Chile, Colombia y Perú. Colombia tuvo más medidas, aunque Perú tuvo más medidas fiscalmente costosas (20,5%). Ecuador mantenía el arancel promedio más alto para las “naciones más favorecidas” (8,6%), mientras que Perú tenía el arancel promedio más bajo (1,7%).

El informe del Banco Mundial no resuelve el debate. Sería ingenuo esperarlo. Lo que sí hace —y eso no es poca cosa— es legitimar formalmente una conversación que los países en desarrollo necesitaban tener sin el peso de la condena ortodoxa. La política industrial no es una panacea. Pero tampoco es, como se insistió durante tres décadas, un anatema. El disquete, al fin, ha sido archivado.