¿Cómo funciona la reforma que cambia las reglas cuando una cooperativa quiebra?
La reforma al Cosede redefine cómo se actúa ante la quiebra de una cooperativa. Prioriza la transferencia de depósitos y deja al fondo como última instancia.
Imagen referencial de ahorro e inversión en bancos y cooperativas.
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PRIMICIAS.
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La Resolución JPRFM-2026-015-F, expedida el 3 de abril de 2026, reformó el Capítulo XXVI de la Codificación de Resoluciones Monetarias, Financieras, de Valores y Seguros: el mecanismo que regula cómo el Estado protege los depósitos cuando una entidad financiera colapsa.
El sistema cooperativo que recibe esa reforma no llegó desde la estabilidad; llegó desde una reducción sostenida que los datos de la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria (SEPS) muestran con precisión: en diciembre de 2015 operaban 871 cooperativas en el país. En enero de 2026, quedaban 393. En 11 años, el sistema perdió 478 entidades, es decir, prácticamente se redujo a la mitad.
Esa contracción no se distribuyó de manera uniforme entre segmentos. Los segmentos 4 y 5, que agrupan a las cooperativas más pequeñas, concentran la mayor parte de las desapariciones. El segmento 5 pasó de 518 entidades en 2015 a apenas 50 en febrero de 2026. El segmento 4 cayó de 188 a 136 en el mismo período. Son cooperativas pequeñas, con menor capitalización, menor supervisión técnica y mayor exposición a choques económicos locales.
La geografía de los cierres también es reveladora: Tungurahua acumula 92 cooperativas extintas, seguida de Pichincha con 90 y Chimborazo con 47, lo que apunta a una concentración del problema en zonas de economía popular y comercio informal.
La morosidad es el otro indicador que define el momento. En febrero de 2026, la cartera vencida del sistema cooperativo llegó al 8,34%, frente al 3,22% que registra la banca privada. La diferencia no es menor: significa que por cada USD 100 prestados por una cooperativa, más de ocho no se están recuperando a tiempo o no se recuperarán. Este indicador tiene una consecuencia directa sobre la liquidez de las entidades, y por lo tanto, sobre su capacidad de devolver los depósitos cuando los socios los necesitan.
En ese contexto operativo, la Corporación del Seguro de Depósitos, Fondo de Liquidez y Fondo de Seguros Privados (Cosede) ha desembolsado USD 180 millones en los últimos cinco años para cubrir 37 procesos de liquidación. De ese total, más de USD 158 millones corresponden únicamente a los cuatro cierres más recientes: CREA, Incoop, Cariamanga y Cámara de Comercio de Ambato. Es decir, cuatro casos concentraron el 87% de todo lo que el fondo ha pagado en media década. Esa velocidad de consumo del fondo es, precisamente, el punto de partida de la reforma.
La lógica del seguro
Antes de explicar qué cambió, es necesario entender qué es el Cosede y por qué existe un mecanismo de esta naturaleza en los sistemas financieros modernos. Según el académico y economista Simón Cueva, la razón es estructural: “Un banco o una cooperativa tiene como particularidad que recibe depósitos de personas y da créditos o inversiones con ese dinero. Como presta con plata de terceros, un banco o una cooperativa tiene que ser particularmente regulada y mirada más de cerca que cualquier otra actividad”, dice a GESTIÓN.
Esa característica (prestar dinero ajeno), crea dos vulnerabilidades simultáneas. La primera es el riesgo de liquidez: si todos los depositantes deciden retirar su dinero al mismo tiempo, ninguna entidad, por sólida que sea, tiene los recursos disponibles para responder, porque una parte de ese dinero está prestado. La segunda es la asimetría de información: los depositantes pequeños no tienen porqué conocer los riesgos que toma la institución donde guardan sus ahorros.
El Cosede nació para gestionar ambas vulnerabilidades. Se financia con aportes periódicos de bancos y cooperativas, proporcionales a su tamaño y liquidez, que se acumulan en un fondo común durante los períodos de estabilidad. Cuando una entidad entra en liquidación, ese fondo actúa como red de seguridad para los depositantes más pequeños, hasta un monto de cobertura que varía por segmento: USD 32.000 en bancos y cooperativas del segmento 1, y hasta USD 1.000 en el segmento 5.
La cobertura no es universal ni ilimitada. Cueva lo explica con claridad: “El seguro no puede cubrir a todo el mundo y a todos los recursos indefinidamente sin límites. Por lo tanto, necesita ser priorizado: a quién pago primero, a quién pago segundo, a quién pago tercero”.
Ese principio de prelación es, precisamente, el núcleo técnico de la Resolución 015-F.
El mecanismo ETAP: qué cambia con la nueva norma
El instrumento central de la reforma se llama ETAP: Exclusión y Transferencia de Activos y Pasivos. No es un mecanismo nuevo, pero la resolución lo convierte en el primer paso obligatorio del proceso de resolución, antes de que el Cosede pueda intervenir con sus recursos.
La lógica del ETAP funciona así: cuando una cooperativa entra en crisis, no todos sus activos tienen la misma calidad. Hay créditos que se están pagando con normalidad, activos líquidos, propiedades. Y hay pasivos que exigen protección urgente: los depósitos de los socios más pequeños. Lo que hace el ETAP es separar esos activos buenos de esos pasivos prioritarios y transferirlos en bloque a otra entidad financiera que esté funcionando con solidez. El resultado es que el depositante no espera meses para recibir el pago del seguro, amanece con su cuenta activa en otra institución.
Cueva describe el modelo con un ejemplo de referencia internacional. “En los Estados Unidos hay un banco con problemas el viernes en la noche. Se anuncia que el banco tiene problemas y durante el fin de semana se hace todo el trabajo logístico. Antes del domingo en la noche, los depositantes ya saben que mañana lunes sus depósitos no están en este banco sino en este otro. El lunes van a estar tranquilos porque ahí está su dinero”.
Ese modelo de resolución rápida es el que la norma busca replicar. La velocidad, según el economista, no es un detalle operativo: es la variable que determina si hay pánico financiero o no. La crisis de 1999 en Ecuador, cuando el pánico y el contagio se retroalimentaron con la lentitud del sistema, es el antecedente que explica por qué la rapidez se convirtió en un principio de diseño institucional.
Lo que cambia con la Resolución 015-F es que este mecanismo ya no es opcional ni concurrente con la intervención de la Cosede, es el primer paso que debe agotarse antes de tocar el fondo de garantía. La Cosede pasa de ser un recurso disponible a ser un recurso de última instancia.
¿Cómo se decide cuándo entra la Cosede?
El criterio técnico que determina si la Cosede puede intervenir se llama “regla de menor costo”. Según Cueva, la racionalidad detrás de esa fórmula es que el seguro de depósitos no es un fondo ilimitado, y por lo tanto debe usarse con un criterio de mejor uso posible, reservarlo para cuando no exista ninguna otra alternativa, de modo que queden recursos disponibles para proteger al conjunto del sistema y no solo a una entidad en particular.
Cueva añade que, desde una lógica de incentivos, la norma diferencia entre depositantes pequeños y depositantes con mayor capacidad de diversificación, priorizando a quienes tienen menor margen para gestionar el riesgo financiero. Bajo esa lectura, el fondo no opera como una garantía ilimitada para todos los depósitos, sino como un mecanismo de protección focalizada que busca preservar recursos para el conjunto del sistema.
¿Quién cobra primero y qué pasa si los activos no alcanzan?
La Resolución 015-F establece un orden estricto y obligatorio para la transferencia de pasivos cuando una entidad entra en crisis. El administrador temporal no puede avanzar al siguiente grupo sin haber cubierto el anterior. El orden es el siguiente:
Primero, los trabajadores. La norma exige reservar recursos líquidos suficientes para cubrir remuneraciones pendientes, indemnizaciones, utilidades, fondos de reserva y pensiones jubilares.
Segundo, los depositantes protegidos. Aquellos cuyos saldos no superan el tope de cobertura del seguro, sin incluir intereses.
Tercero, los grupos de atención prioritaria, definidos por el artículo 35 de la Constitución, cuyos ahorros excedan el tope de cobertura, pagados de menor a mayor monto.
Cuarto, el resto de depositantes con excedentes sobre el límite de cobertura, también en orden ascendente. Al final de la cola, los otros pasivos y los accionistas.
La lógica del orden, según Cueva, responde a quién tomó las decisiones que derivaron en la crisis: “El accionista, si sobran recursos, será el último en cobrar. Son quienes decidieron el rumbo de la institución y, por tanto, quienes deben asumir las consecuencias de esas decisiones”.
Qué significa esto para el depositante: dos escenarios concretos
La reforma tiene consecuencias prácticas distintas dependiendo del monto que tenga el socio en la cooperativa.
Para quien tiene USD 10.000 en una cooperativa que cierra, el proceso con la nueva norma puede ser más ágil que el anterior. Si el ETAP funciona como está diseñado, ese depositante no espera el proceso de pago del seguro que implica verificación, registro y desembolso sino que su cuenta se traslada directamente a otra institución. La continuidad del servicio financiero es inmediata.
Para quien tiene USD 50.000, es decir, USD 18.000 por encima del tope de cobertura, el escenario es más complejo. El excedente no está cubierto por el seguro y entra en la cola de prelación en los grupos tercero o cuarto. Su recuperación depende de cuántos activos líquidos tenga la entidad en crisis y del tiempo que tome el proceso de liquidación.
Cueva es explícito sobre este punto: no es el perfil de depositante que la norma busca proteger con prioridad. “Un monto de USD 32.000 ya supone una capacidad de ahorro que, en el contexto ecuatoriano, corresponde a un segmento con mayor acceso a información financiera, a asesoría especializada y a instrumentos de diversificación del riesgo”.
La norma, en ese sentido, no niega protección a ese depositante, pero sí lo sitúa en una posición distinta dentro del orden de prelación: es quien, por sus condiciones, está en mejor posición de gestionar el riesgo que asumió. La recomendación técnica que se desprende de ese análisis es la distribución del portafolio entre distintas instituciones y distintos instrumentos, de modo que ningún evento de liquidación individual comprometa la totalidad de los recursos.
La reforma, en ese sentido, no pretende ser un mecanismo de protección universal. Pretende ser un mecanismo eficiente, ordenado y equitativo para proteger prioritariamente a quienes menos herramientas tienen para protegerse solos, mientras preserva la liquidez del fondo para el conjunto del sistema.
(*) Economista, analista económica Gestión Digital.
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