El Gobierno se comprometió a una moratoria de la actividad en 15 bloques petroleros y a no otorgar nuevos títulos mineros hasta tener la normativa aprobada.
Gran parte del seguimiento del diálogo entre indígenas y el Gobierno se centrará en la implementación de una normativa para la consulta previa, libre e informada para los proyectos de extracción de recursos naturales.
Los acuerdos firmados entre ambas partes establecieron que ese es uno de los temas más importantes que quedan pendientes después del cierre de las mesas.
La nueva Ley de Consulta previa debía comenzar a discutirse este 25 de octubre, según consta en el acta de cierre de la mesa de Energía y Recursos Naturales. Sin embargo, ese día se instaló una mesa técnica que busca definir cómo será la etapa de evaluación y seguimiento.
El tema de la Ley de Consulta Previa es prioritario, pues parte de los acuerdos relacionados con el sector extractivista están ligados a la concreción de dicha normativa. El Gobierno se comprometió a una moratoria en 15 bloques petroleros y a no otorgar nuevas concesiones mineras por 12 meses o hasta que esté aprobada la nueva ley.
De hecho, el Gobierno tenía ya previsto trabajar en un proyecto de Ley de Consulta Previa. Este anuncio se hizo después de que, con una acción de protección, se suspendieran las operaciones en el proyecto minero Loma Larga, justamente por la falta de una consulta previa.
Un pendiente de hace años
La Constitución de 2008 reconoce a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas el derecho a la consulta previa, libre e informada, sobre planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente.
Además, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), del que Ecuador es suscriptor, exige la consulta previa “antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras”.
A pesar de estas dos normativas, en Ecuador no hay un instrumento que regule cómo efectivamente se debe llevar a cabo la consulta previa. Es por ello que el movimiento indígena pide una ley, que establezca todos los detalles sobre su aplicación.
La falta de una ley, además, ha causado que las consultas previas que, según el Gobierno, sí se han aplicado reciban cuestionamientos de las comunidades. Y esto, a su vez, ha derivado en acciones constitucionales que muchas veces terminan en la suspensión de los proyectos.
La falta de regulación de la consulta previa, además, contraviene una sentencia internacional contra el Estado. Hace 10 años, en 2012, la Corte Interamericana de Derechos Humanos condenó a Ecuador por no haber aplicado la consulta previa al pueblo Sarayaku.
En su sentencia, la CorteIDH determinó que, como medida de reparación, Ecuador debía "adoptar las medidas legislativas, administrativas o de otra índole" para poner plenamente en marcha y hacer efectivo, en un plazo razonable, el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas y tribales.
10 años más tarde, la ley aún no existe. El actual Gobierno ha incluido el derecho a la consulta previa en dos decretos ejecutivos: el 95 y el 151. Ambos, establecen la obligatoriedad de realizar este paso antes de desarrollar actividades petroleras o mineras.
En la Asamblea hay tres proyectos calificados por el Consejo de la Administración Legislativa sobre la consulta previa que aún no pasan ni siquiera a primer debate en el Pleno. El más antiguo fue planteado en 2014.
Los vacíos sobre la consulta previa
En las mesas de diálogo, los movimientos indígenas pidieron una Ley de Consulta Previa, que esté basada en los estándares internacionales sobre el tema. El objetivo es que no haya vacíos que permitan evadir este requisito.
Hay varias preguntas que surgen alrededor de este tema, como a quién debe consultarse, en qué momento debe hacérselo, qué institución se encarga de la ejecución de la consulta, cuál es el presupuesto y cómo sistematizar los resultados de la consulta.
La sentencia del caso Sarayaku establece las características que la consulta previa, libre e informada debe cumplir: el Estado debe consultar activamente y de manera informada a la comunidad, según sus costumbres y tradiciones, en el marco de una comunicación constante
entre las partes, de buena fe, a través de procedimientos culturalmente adecuados.
La consulta previa, además, debe tener como fin llegar a un acuerdo y debe asegurar el conocimiento de la comunidad o pueblo de los posibles beneficios y riesgos para evaluar si se acepta o no el plan de desarrollo o de inversión propuesto.
Debe realizarse en las primeras etapas del proyecto y tomar en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o comunidad para la toma de decisiones. No debe posponerse hasta el momento en el que se necesite obtener la aprobación de la comunidad.
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